本文为中国城市规划设计研究院深圳分院研究中心主任、教授级高级城市规划师吕晓蓓与大家分享的做《深圳市福田区城市更新发展规划研究》的深度体会，感谢作者授权发布。感谢活动主办单位总工室等部门提供的资源支持！ 城市更新的主要效益 自2012年开始深圳城市更新提供的土地超过新增建设用地。按照官方正式公布的数据，截至到2015年，深圳共综合整治了330多个城中村，总投入超过20亿元。5年供应房地产854万平方米，到2014年有9成以上的住宅用地来自城市更新。而且通过城市更新，还落实了中小学74所、幼儿园159所、医院2家、社康中心126家，并将提供1268万平方米的产业用房。这些官方数据让我们看到城市更新的确为深圳带来了非常明显的公共效益。 资料来源: 2015年5月19日深圳市规划国土委新闻发布会. 城市更新的主要挑战 今年，深圳开启了新一轮的城市总体规划工作，如果对比上一版总体规划，当年虽然城市空间约束的压力很大，但城市更新仍属于一种创新的土地供应方式，并未成为各个领域谋求空间供应的主流手段；而此轮总体规划调研中，城市发展空间不足的问题更加突出，但城市更新已经成为各级政府扩大建设规模、争取发展资源的重要手段。事实上如果把全市所有城市更新规划拟增加的建筑规模和提升的容积率叠加起来，结果都是惊人的。也可以想象，如果通过城市更新“再造一个南山”或“再造一个罗湖”的目标实现，则随之而来的高密度的人口集聚，会给城市公共服务增加多大的压力？也正是这个原因，很多人对城市更新的速度和规模都提出了不同程度的质疑。 另一方面，由于城市更新项目都分散在市场主体手中，希望通过更新实现的公共利益实际很难完全实现或者精准投放，市场逐利的冲动始终存在，也更愿意把更新的目标放在商业、写字楼、豪宅这些高利益领域。这也可能进一步增加商业和写字楼过剩的风险，而且可能导致工业用地“去制造业化”的趋势。 单纯依赖市场推进的城市更新已经暴露出明显的问题，因此未来城市更新仍需要强化政府的引导，特别是需要城市规划在以下方面更有效地管控城市更新，包括： • 总量调控——如何实现城市更新资源的“缓释” ？ • 整体引导——如何避免更新导致的空间“碎片化”？ • 功能管控——如何保证功能目标精准的城市更新？ 福田开展全区城市更新规划的背景 福田地区是进入全面更新阶段的高密度大都市中心区，已开发建设用地已超过可开发面积的95%，建设用地人口密度和建设用地地均产值也非常高（据不完全统计，福田地区建设用地人口密度2.50万人/km2，全市1.11万人/ km2；福田地区建设用地地均产值54.59亿元/ km2，全市16.69亿元/ km2）。整个福田区正在运行的城市更新项目数量大，且分布零散，亟待统筹与整合。因此项目核心的切入点是，如何提出一个既能兼顾更新和发展，也能兼顾市场诉求和政府目标，并能统筹分散项目和城市整体公共利益的城市更新规划方案和行动计划。这也促使我们进一步思考，在城市全面进入更新阶段的时候，全区更新规划是否可以替代以前的分区规划，那么此类区域更新规划可发挥的作用是什么？我们可作为的领域是什么？以及更新规划可以利用的手段又是什么？ 通过以上三个问题，我们建构了整个规划的思路。首先在可发挥的作用方面，我们希望这次区域层面的更新规划，能够起到一个保护公共利益、识别战略地区以及掌控更新时序的作用。可作为的领域主要集中在政府的公共系统、开放空间以及政府可实施的行动计划。可利用的手段主要是通过更新，搭建一个可协商的平台以及通过更新进行城市规划的传递，提出对政策标准的创新性建议。 1 可发挥的作用 在具体方法方面，我们与以往区域层面的总体规划不同，在识别现状问题的时候，我们主要是全面梳理城市更新可掌控的资源，如城中村，我们要了解更新诉求与权属关系；旧工业区，要看产出效益与出让年限；旧居住区，要看现在环境品质和建设质量如何？是不是真正已经到了更新的阶段（比如旧居住区是否存在建筑质量低下、人居环境恶劣、甚至已经危及公共安全的问题）。 我们用法定图则的标准分区整合了现有非常零散的、上百个更新项目，把全区正在进行的公共事业，包括学校、教育机构、医院以及产业发展诉求等等整合到所有更新项目当中，希望了解到底有什么样的更新资源能够为公共事业发展提供新空间。 我们将更新诉求返回到以控规为标准分区的新规划体系中，也是希望本次更新规划能够落实在现行法定的规划体系中，才能发挥真正的实施和管控作用。规划还识别了八个重要的城市更新地区，提出了城市更新指引，包括现状情况、主要问题、目标定位、更新策略（包括功能划分、结构布局、交通系统及其他重大策略）、时序计划（开发时序及近期推进更新工作的专项规划或重大建设计划）等等。 其中我们认为政府最应予以掌控的重点领域就是城市更新的时序计划，要主动识别那些是优先更新的地区，哪些是远期更新的地区，甚至哪些是不建议更新的地区。 2 可作为的空间 在可作为的空间里，我们也提出来可能要改变以往、单一城市更新项目的关注点。单一城市更新项目，我们一般会关注改造容量、改造模式、用地规划、交通组织，改造难易度的评价等等非常细化的、可量化的领域。 在地区型的更新规划中，我们认为应着重整合公共资源系统的配置，如滨水空间、社区、公共开放空间等等，我们在具体每个空间的实施计划中，又采取了与以往一般区域层面总体规划不同的方式，包括针灸、织补、填充、微更新等。 规划最后的成果之一——《福田城市更新发展规划纲要》，正式向社会公布并公开征求意见，希望能够借此使社会各方都能对福田的城市更新、未来的目标有相对稳定的预期，为市场和公众提供一个统一共识、监督更新的平台。 另外规划还提出了福田城市更新实施的条件评价系统和初步城市更新政策的框架。建议设定标准规定哪些地方可以通过申请以拆除重建的方式实施城市更新，而哪些地方原则上不予设立城市更新单元。这些政策建议都为后续出台的更新政策或标准奠定了基础。 4. 回顾与思考 从2009的《深圳市城市更新办法》、到后来的《深圳市城市更新实施细则》、一直在讨论但尚未出台的《深圳市城市更新条例》，包括近期在深圳热烈讨论的《关于进一步加强城市更新实施工作的暂行措施》，通过回顾这一系列更新政策的演变，可以发现，政府对于自身在城市更新中的责任和边界，其实一直都有反思和调整。 比如，从媒体释放出来的有关《暂行规定》的内容中可以发现，未来政府将可能进一步强化规划的引领统筹作用，严格审批规划范围外项目；也可能推出重点更新单元制度，借以强化对那些对于现状情况复杂、公共设施缺口较大的片区的规划管控力度。 有媒体和房地产市场人士这样解读《暂行规定》——“深圳的城市更新告别了多年来鲜明的‘市场主导’，彻底进入了‘政府主导’的时代。”但我认为，深圳城市更新中的政府与市场间理性博弈的关系将会长期存在，政府和市场的边界将会持续的变动，而这正是深圳城市更新的优势所在。深圳政府在城市更新当中始终坚持了尊重市场的原则，并未采取简单粗暴的方式约束市场，也没有一味屈服于市场，而是勇于以规则和共识为工具与市场博弈，以换取更加健康、稳定和可持续的城市更新运行环境。在与市场的不断博弈中，城市规划始终在伴随政府职能的转型而转型，规划不断探索规划管控的边界和效能，并已经成为了政府管控城市更新最重要的政策工具。 近期还有一则新闻提到了深圳北站地区一钉子户曾拒2000万补偿，一直坚守成为城市中的孤岛，而附近就是深圳地价最贵的地段之一。我个人认为这种显现对于深圳城市更新是正面的肯定，说明政府对城市更新中的权利有边界更有克制。 我们更可以藉这个案例讨论下，深圳的城市更新当中，不能更新的是什么？很多城市想学习深圳的城市更新，特别是深圳城市更新当中的一些方法和技术或者具体的政策规定，但我认为这些方法和技术可能都是片断的，很难直接复制到其他城市（因为其他城市的更新环境和深圳截然不同，包括房地产市场条件和政府管治环境等等）。而恰巧是深圳城市更新当中一些不变的价值观内核有借鉴的意义，比如一直坚持的市场和政府的这种理性博弈；坚持城市更新规划中要有明确的公共底线；始终通过城市更新规划和更新体制机制建设给市场和社会传递稳定的预期；以及政府理性运用权力的方式，而非简单的、一味放松或者收紧权力的方式等等…… 城市更新，当然它不止于空间，我觉得也不止于更新。希望未来我们也能一起讨论城市更新中应始终坚持不变的理念、价值观和底线是什么。 注：本文在报告整理稿的基础上，由作者本人对其中部分内容进行了修改或补充。
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