自2009年《深圳市城市更新办法》颁布始（实际上有些小区更早，如木头龙小区2006年开发商便已进入），各种社会资本（包括国有开发商资本、民营开发商资本、各种非开发商的私有投机资本）便蜂拥而入深圳旧住宅区谋求开发机会。由于资本无序进入而导致的扰民及“钉子户”问题，2017年，政府将旧住宅区市场化的城市更新转向了行政化的棚改，基本上关闭了私有社会资本进入市场化城市更新的大门。但由于棚改财政资金的有限性，再加上深圳过去十多年的城市更新，并未形成对居住用地的有效供应而带来的深圳房价畸高，在中央政府严令要求深圳降房价的巨大压力下，随着《城市更新条例》及《关于加大居住用地供应若干措施（征求意见稿）》中相关条款对涉及旧住宅区城市更新的描述，深圳政策好像对社会资本进入旧住宅区的城市更新开了一条缝。目前，旧住宅区的城市更新项目前期孵化，只能由政府部门（主要是街道办）作为申报主体，此时，社会资本，如何进入，该扮演什么样的角色，该做哪些工作，如何获得投资回报，可以说仍未清晰。随着香蜜湖片区旧城区（以旧住宅区为主，下同）招引万科作为前期服务商，福田莲花村片区招引华润作为前期服务商，特别是正在启动的罗湖景贝-黄贝岭片区“综合整治和危旧改造统筹项目”招引前期服务，逐步将旧住宅区城市更新前期服务商制度推到了前台。本文，笔者以景贝-黄贝岭片区正在开展的前期服务商公开招标中反映出的旧住宅区城市更新前期服务商制度的内容，对该制度探求一二。
一、景贝-黄贝岭片区城市更新历史操盘情况
根据公开招商中反映出的信息，本次景贝-黄贝岭片区招引城市更新前期服务商的范围如下图：
整个范围占地约270万平米，现状建筑量约470万平米，现状容积率约1.74。范围内以旧住宅区、旧商业区为主，罗湖区委、区政府便位于此片区。历史上，已有多家开发商先后进入了此片区的旧住宅区开展了城市更新的前期工作。根据笔者在网络空间搜集到的信息，简单介绍如下：
A：碧波花园小区，先有恒大进入，后退出。现主要为某美集团在里面开展业主的签约工作，据网络空间消息，已完成了超过70%的业主签约（拆赔协议）；
B：外贸小区，先有恒大进入，后退出。目前，笔者无其他操盘信息。
C：景贝南住宅区，2011年就有京基进入本小区开展更新工作，后退出。2018年黄贝街道办在本小区开展了棚改意愿征集，不到1个月，意愿征集率就超过了95%，但随后棚改无下文。2019年马某集团进驻小区开展意愿征集工作，承诺1:1.5给业主拆赔。在付出超6000万的费用后，和约200余户业主签订了拆赔协议。后被部分业主投诉，被政府相关部门勒令停止了更新工作。2021年，据传被称为深圳国企旧改王的某润公司进入该小区开展城市更新工作。但据小道消息，某润公司实际上就是马某公司，是马某公司戴着某润公司的帽子在继续推进。
D：黄贝岭村西片区。2017年，低密度的黄贝岭旧村中心开花被改造成了深业东岭，但靠近黄贝岭公园的黄贝岭村西片区、靠近黄贝岭地铁站的南片区、靠近景贝南住宅区的东片区和北片区这些高密度区被留了下来。
E：怡景花园，中信地产在2009年即进入，经过几年操作后退出。
F：东丽花园及凤凰街片区；G：贝岭居片区。这两个片区据传也都有开发商在里面折腾，据称也花了几千万，目前处于停滞状态。
以上消息均来源于笔者道听途说和网络空间传言，未经核实。如看官自行对号入座，责任自负。
二、本次前期服务商招标情况分析
本次招标的采购人是罗湖区黄贝街道办，招标代理机构是深圳交易集团罗湖分公司。是为景贝-黄贝岭片区综合整治和危旧改造统筹项目招前期服务商。由前期服务协助招标人对该片区的城市更新进行策划和规划，最终形成上报区政府审议的统筹方案以及根据审议通过的统筹方案编制上报区政府审议的综合整治项目的概念方案、财政投资的文体项目的建设和运营方案、市场化城市更新项目的单元规划。采购人不支付服务费用，服务成本由中标人自行垫付，垫付费用由后期选定的承担开发任务的开发商承担。中标人在服务过程中形成的服务成果（如方案、报告、过程资料等）属于招标人所有，应按时无条件根据招标人的要求移交招标人。
遴选前期服务商的指标体系如下：
对于本次前期服务商招标，笔者首先感到困惑的是，本次招的，究竟是前期服务商，还是开发商?
从招标主体名称来看，招的是服务商；招标资格中也不再要求开发资质（改变了以前要求具备开发资质的才能做前期服务商的做法，一大进步）。从技术标的技术要求来说，要求体现的是政策的理解能力、规划和策划的能力，招的也是前期服务商。服务商的基本经营模式是提供人力资源投入和智力资源投入，获得服务费用回报。如果是延期支付，则需要对服务商另外需考虑风险回报（如本项目最终未形成片区开发的市场主体、项目中间停滞乃至终止、后期开发主体拖欠前期服务商的服务费用，这些情形，在城市更新的大语境下，是大概率事件）。而本次项目中标的前期服务商的回报竟然仅仅是获得垫付的前期服务成本。唯一的解释是，前期服务商能大概率成为后期的开发商。从这个角度，本次实际招的是希望承担后期开发任务的开发商。这个判断也能从投标企业要求3亿的注册资金可以看出（目前，拥有城市更新优异规划能力的深圳城规院的注册资金为2000万；上市公司蕾奥规划院的注册资金是6000万，都没资格投这个标）。从商务标的条件设置也能印证这个判断。
目前，对于设定了前期服务商制度的城市更新项目，是要进行两次公开招商的，第一次招前期服务商，第二次招开发商。不管是东莞正式实行了前期服务商制度的城市更新项目，还是深圳和广州尚在探索前期服务商制度的城市更新项目，有个现象是：基本上99.99%的前期服务商都成了后面的开发商。事实上形成了第一次招商其实就是招后期的开发商，第二次招商就是走个形式而已。
从本次商务标条件的设置，基本上也能看出这些端倪。另外，从商务标的条件设置，笔者做一个大胆猜测，本次的招标有可能是一个定向招标，招标结果可能就两个，要么是报名家数不足，本次招标作废；要么是已在该项目片区内正在进行操盘的某润中标（实际上也可能是打着某润公司名义进行操盘的马某公司中标）。当然还有一种情况，就是在后面不了了之，在公开渠道再也找不到本次招标的后续信息。是否如此，大家可以拭目以待。
特别说明：以上分析和猜测不构成对任何人做任何决策的参考建议。据此作出任何决策所导致的任何后果与笔者无关。
三、对城市更新前期服务商制度构建的一点思考
公开招标本应是对市场资源实现有效配置的一种重要手段。城市更新前期项目孵化和后期开发有着巨大的不同。从投资的角度，前期孵化投资是风险投资，后期是常规的开发投资；前期投入的资源主要是具有较强策划规划计划能力以及沟通协调能力的人力资源，后期开发投入的是拥有开发项目管理能力的人和拥有低成本债性资金的资金资源。前期是时间换空间，后期是快周转。前期服务商招商本应实现对具备优秀策划能力的人力资源和能够承担较高风险的风险资本的配置。但遗憾的是，现在的前期服务商招标，实际上是对开发权的招标，并没有实现这个目标。
开发商之所以去投资前期服务，都是冲着后期开发权去的（比如本项目，如果对前期服务进行1000万的风险投资，却能实现对范围内城市更新项目开发权的获取，投资收益可以说是非常高的）。要实现在前期服务中对开发权的提前锁定，埋钉是一种重要手段。而在目前的城市更新前期服务中，都不会去完全解决业主端拆赔意愿的整合问题（以拆赔（意向）协议签约为主要表现成果），也就是完成业主从N到1的业权归一过程。业主端的拆赔都是留到成为开发主体后再去解决。由于开发主体和业主之间利益的直接冲突性，在成为开发主体后再进行两者之间的利益平衡问题，往往会成一个死结。拆迁困局就是这个死结的表现形式。
本片区的城市更新，不但存在着传统的政府、开发商、业主三者之间的利益博弈问题，还存在着综合整治业主和拆旧建新业主之间对空间未来发展权的博弈，还存在着前期历史操盘者与后期开发者的利益冲突问题。前期服务商应该是用自己优秀的策划规划计划能力和利益冲突的超脱角色，为片区的利益平衡提供一个支点，而不应是引入一个更大利益争夺者。
但遗憾的是，城市更新前期服务商究竟要做什么，替谁服务（政府还是业主，或者两者都是，放在招商语境下，其实就是，谁是真正的服务采购人），服务内容是什么（立项、专规、拆赔意愿整合、开发权协助招商，一个还是多个），要实现的目标是什么？（存量资产升值，并实现对开发商资源的最优配置，还是自己获得开发权），前期服务费用的预算和客观成本是多少？（是服务费用投资，而不应是开发投资，应坚决杜绝“埋钉”投资），给承担这些前期服务工作报酬是多少，如何实现？（应该是服务费用，而不应是开发权），可以说前期服务商的采购人和招商代理机构都不甚了了。
城市更新前期服务商的使命应是编制一个各方都能接受的利益平衡方案，并体现在一系列的策划、规划、计划之中，最终形成一个以利益平衡为核心，明确开发商一系列竞争条件的后期开发实施方案。政府端与其他端的利益分配用政府对规划和计划的审批来实现，业主端和开发端的利益分配用双方签署的拆赔协议来固化。前期服务的目标是为这些规划和计划找到一个最优的实施这些方案的开发商。并能顺畅解决前期进入者（冲着开发权的那些前期进入者）的问题。
城市更新界有一句话，让一个城市更新项目做成很难，让一个城市更新项目做不成很容易。城市更新是一个多主体参与的项目，且对项目的进展，很多主体都具有对项目的否决权（政府端、业主端）。如果此次招的前期服务商是开发商，则无法实现对利益平衡的支点作用，对前期进入者大概率是清退，而很难是合作。是零和游戏的利益争夺，而不是众筹游戏的利益共享。本片区的城市更新自2009年开始已经走走停停搞了十几年，未来是否如本次招商所愿，顺利走到预期终点，尚未可知。
从2004年全面铺开的经营性用地招拍挂制度，促成了现在饱受争议的土地财政和高房价（但这两者的历史功绩无法磨灭），正是因为出现了比较公平的土地市场（价高者得），可以说也带来了近20年轰轰烈烈的开发行业的大发展（虽然这个市场是备受诟病的完全由政府垄断的土地一级市场）。笔者一直坚持认为城市更新的前期服务应该是一个独立的服务市场，应该形成一类独立的市场主体，而不是开发市场和开发主体的附庸。笔者期待着这一天的到来......。
【延伸阅读】
为什么爆雷民企把众多更新项目摆上货架，国企却看得多，出手的少
从一图变化读懂城市更新实施模式的变迁
从城市更新孵化中业主存量资产价值的升值幅度论证城市更新孵化成功后以孵化投资为基数的公允收益倍数
近期的两个政策能否解决更新项目资金最初一公里问题
老旧小区城市更新前期运作要从B2C转型到C2B，用搓麻绳模型解决拆迁难题
城市更新平台公司：是吞噬利润的黑洞，还是创造价值的金牛？
公开选择开发商已成潮流，城市更新前期操盘者名分亟需明确
城市更新公开选择实施主体，是走形式还是重实质？会被预先锁定还是会被薅羊毛？
发现城市更新剩余价值的秘密，为城市更新前期操盘者正名
深圳市城市更新房地产咨询服务有限公司 版权所有