近日，网络空间盛传了一份广州市政府出台的支持地方功能性国企做地，然后交由政府收储后再向市场招拍挂供地的政策，即《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施》，如下图：
网络空间有人惊呼，广州出台了核弹级城市更新新政，还说这一新政是向上海、杭州等先进地区取经的结果。这一“专业”观点，着实让笔者感到惊讶。在以深圳（包括广州）等地为代表，过去10年为主流的一二级联动市场化城市更新之前，国内的所有地区不都是这样做的吗？
在十几年前，国内的所有地区，都是实行的政府收储，然后招拍挂向市场供地，不管是增量土地，还是存量土地，均是如此，如下图：
我们的土地财政，就是来自于这张图的逻辑。因为，在这张图的模式下，各方对土地增值收益的分配比例大概可以用下图示意：
政府收储过程中，诞生了一类机构，叫城投，就是经过政府的特别授权，代表政府进行拆迁，拆平后交给土地储备中心供地。从而将政府实施模式演化成了如下四类模式：
可以说，在城市更新这一新事物产生之前，这一模式早已存在，在2004年土地招拍挂大限到来后，完全成熟。国内所有地区，包括深圳，均采用的是这一模式。只不过原来，上图中的城市更新局，叫拆迁办而已。这一模式，让各地患上了“土地财政”上瘾症，且由于政府拿走了土地增值的绝大部分，也积累了巨大的社会矛盾。正是基于此，以深圳为代表，包括广州，开启了10年的一二级联动城市更新模式的探索，如下图：
在这种模式下，让土地需求方直接跟原土地使用方见面，直接协商谈判土地重新规划和重新出让的对价，去掉政府的收储环节。双方谈得成功，政府收取补缴地价，谈不成功，政府作为监管方，不承担任何市场风险。这种模式下，政府实际上将土地增值收益向市场和原业主进行了让渡（当然，政府也不再承担任何收储成本）。示意如下图：
这时候，如果从“做地”的角度，就是开发商自己做地，自己开发。但开发商把后期开发中的“重资产、快周转、高杠杆”的手段运用到了前期的做地中，再加上开发商与原业主对土地增值收益争夺的不可调和性，一二级联动模式出现了很多问题。特别是叠加近三年疫情和这波当头棒喝的房地产调控，开发商，特别是民营开发商，纷纷暂停推进正在“做地”的城市更新项目，甚至沽清手中尚处于“做地”阶段的城市更新项目。且在目前民资普遍躺平的情况下，城市更新项目兜售者只能向政府或国企寻求转让。这，可能就是广州“做地新政”重新走回十几年前旧路的原因吧。市场化道路遇到了挫折，不是我们市场化的方向错了，是我们没有找到更恰当地走市场化道路的方式。我们需要更加积极地寻找更加创新的市场化道路和模式，而不是重新走回原来的老路。在存量土地市场化形成土地的供应方式方面，深圳的做法，可能更有参考意义。就是把存量土地的“做地”交到原业主手中，以原业主为主导，把地做完后，再在原业主参与，甚至是原业主主导的模式下，向市场供地。政府在这一过程中，仍然是监管者，而不是直接的参与者。如下图：
在这一模式下，原业主取代了政府和开发商，成为了这一模式的中心。原业主自我内部整合，并深度参与土地的重新规划，最大程度地降低了做地成本和做地伴生的社会风险。这一模式，就是深圳目前力推的“土地整备利益统筹”模式。但问题是，“做地”这一复杂经济行为，原业主具备做地的技术、资源、资金和承担经济风险的意愿吗？答案是否定的。但没关系，只要有合理的利润，就会自发产生新的市场主体协助原业主开展“做地”这一经济活动。这一新的市场主体的名字叫“城市更新前期服务商”或“城市更新项目孵化服务商”，其开展经济活动的模式如下图：
在这一模式下。原业主对土地增值收益的分配份额，处于最大状态，如下图：
广州的“做地”新政，基本上把民营市场主体排除到了做地主体之外。目前，民营资本普遍躺平，对下一步经济走向缺乏信心。广州做地新政，无疑是强化了民营资本对目前经济是“国进民退”状态的看法。大一统的国有企业成为经济活动的大部分，乃至全部主体，是否能搞好搞活经济，历史已经给出了答案。另外，现在的社会环境也不再是十几年前的环境。就拿“做地”这一经济活动来说，政府特别授权的“城投”至少不再具有过去政府对土地收储的两个利器：一是从宪法、到物权法、再到民法典，都规定基于公共利益才能征收。即使可以使用深圳首创的“零星征收”，那双95%前的业主的业权归一，也只能使用基于完全自愿原则的邀约收购。二是原来可以用预期土地出让收益做抵押融资，现在则完全不能。另外，笔者想说的是，政府实施的模式下，不管这一模式如何变形，都实质上形成了政府的隐性债，而这实际上是与目前中央政府降低地方政府债务的基调不一致的。
附广州做地新政政策全文：
广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施
为全面贯彻落实党的二十大精神，聚焦高质量发展、优化城市空间结构，强化土地一级市场管理，加强市层面土地资源要素统筹保障和调控能力，系统推进重点区域城市空间治理，打造宜居、韧性、智慧城市，结合本市实际，制定本工作措施。
一、支持先做地后储备
按做地和土地收储相分离的原则，将土地整理各项前期具体工作，包括选址论证、勘测定界测绘、征收补偿、拆除清表、管线迁改、绿化迁移、土壤污染调查、场地围蔽看管、产权注销、“七通一平”、环评影响分析、历史建筑保护、考古勘探调查等工作独立开展，待形成净地后向土地储备机构申请交储。
二、支持做地主体认定政府认定
国有企业作为做地主体，市级做地主体包括越秀集团、广州建筑、广州地铁、广州城投、广州交投、珠实集团、机场建投集团等全资国企；各区政府（广州空港经济区管委会）可认定或组建一至两家区属全资国企开展做地工作。条件成熟的其他做地主体需专题报市政府审定。
三、支持做地主体配合政府整备
做地主体筹集资金，配合属地政府在指定范围内开展征收补偿安置工作，实施“七通一平”，将“生地”做成“熟地”交由政府收储。
四、支持做地补偿保障
以新规划用途市场评估价的一定比例向做地主体支付收储补偿款。
五、支持做地主体融资
鼓励金融机构通过贷款、企业债、公司债等其他金融工具对做地主体予以做地资金支持。鼓励社会机构设立做地专项基金，支持做地主体融资。
六、支持带方案招商做地模式
重点城市更新片区可将做地与土地开发建设一并通过公开招商选定做地主体，做地主体在完成前期各项工作并按规定缴纳土地出让金后，以协议出让方式获取土地使用权，进行开发建设。
七、支持综合开发费共享分摊
轨道交通站场综合体（TOD）盖板以下轨道交通设施用地综合开发费，结合场站用地实际，取站场立项批文时点办公用途市场评估楼面地价（容积率按我市公布的基准地价的设定值）60%的1/3为计收标准，按用地面积核算。
八、支持探索“点状征收”
已签订搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数占比均超过95%，且经政府协调未能达成一致的，为维护和增进公共利益，政府可探索依法对未签约部分房屋和集体土地实施征收。
九、绿色通道审批提速
优化审批流程，开辟快捷通道，加速做地方案、规划方案、做地计划、实施方案等审批，简化做地项目报建、用地报批等手续。
十、强化政策支持保障
各相关部门加强对做地工作的支持和指导，依职能抓紧出台支持做地的相关政策措施及实施细则，强化做地工作法治保障。
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