【编者按】城市更新网在上期的案例研究是光明区地铁站周边片区占地3.82平方公司内21个项目，并得出了城市更新的市场化不是过度了，而是还不够的结论。本期，城市更新网将目光投向龙岗区城中村的城市更新案例，看能否得出不一样的结论。
一、历史背景
国内的城市更新，诞生于深圳，而深圳的城市更新，可以说诞生于城中村改造。早在2004年，深圳市政府就颁布了《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》，该《规定》创设了由村股份合作公司和开发商合作开发，由开发商完成拆迁补偿后，土地协议出让给开发主体的实施模式，即现在常讲的一二级联动城市更新实施模式。但由于这一模式与中央在2004年强调的所有经营性用地必须招拍挂出让的顶层规定相抵触，很快被叫停。现在经常提到的深圳70个旧城旧村改造历史遗留项目，就是《规定》被叫停后形成的。直到2009年《深圳市城市更新办法》颁布，深圳一二级联动模式得到中央正式认可，一下子激发了开发商和开发资本进入城市更新前期孵化的积极性，由此掀开了深圳乃至珠三角地区以一二级联动为主要实施模式的十几年的市场化城市更新大潮。
2010年4月份年至今（2023年11月份），深圳共立项了1027个城市更新项目，城中村项目占了将近半壁江山。因此，现在回头望，通过典型案例研究，去评估过去十几年城中村城市更新项目的实施效果，发现存在的经验和教训，我们才能在未来的城市更新道路上走得更好。龙岗区是深圳过去十几年市场化城市更新实践中，比较典型的一个区。深圳至今已立项的城市更新项目有239个，在深圳十个行政区占比中超过五分之一。全国第一个城市更新开发企业协会（深圳城市更新协会）就是在龙岗做城市更新项目的几个开发商聚到一块聊出来的。龙岗区颁发的区级城市更新政策也是十个区中最多的，很多城市更新创新做法也是最先在龙岗诞生，比如城市更新的意向开发商制度、更新/整备前期服务商制度等等。因此，本次城市更新网把案例研究放到龙岗的城中村城市更新案例上。
以龙岗已立项的239个城市更新项目做研究样本，经对城市更新网内部项目实施情况数据库整理，得出龙岗区整体城市更新实施效率如下表：
从上表可以看出，龙岗区城市更新项目的实施效率和全市已批项目的城市更新实施效率基本相同，如完成规划批复项目的比例为59%（深圳全市平均值为60%），确认实施主体（即完成了前期孵化）的项目比例是38%（深圳全市是40%）。在分类比项目中，城中村的完成孵化的项目占比为25%，明显低于不区分类别的比例（38%）。这说明龙岗区城中村的城市更新项目实施率只能算差强人意。为了更深入研究城中村城市更新项目实施中深层次的问题，城市更新网在龙岗的集体股份公司中，随机选取了5个集体股份公司，研究他们名下集体土地上的城中村更新项目的实施情况，分别是横岗街道的横岗六约股份合作公司、横岗四联股份合作公司；龙城街道的龙城黄阁坑股份合作公司、龙城回龙埔股份合作公司；宝龙街道的龙东股份合作公司。五个股份公司名下共20个更新项目的实施情况如下：
从上面的统计信息表可以看出，不同股份公司在城市更新项目的实施方面，差别还是比较大的。有的股份合作公司（六约股份合作公司）有9个已立项项目，而有的股份合作公司（龙东股份合作公司）仅有一个项目。有的股份合作公司（黄阁坑股份合作公司、回龙埔股份合作公司）的实施率（孵化完成率）达到100%，而有的股份合作公司（龙东股份合作公司、四联股份合作公司）的实施率（孵化完成率）为0。
如果对这涉及到五个股份合作公司的20个项目进行整体分析，结果如下：
分析结果中，和光明区光明大街周边片区21个更新项目一样，最显著的特征是项目的实施模式都采用的是一二级联动的实施模式。如果将各个具体项目的一二级联动实施模式进行剖析，会发现，在具体时间中又分化为三种细分实施模式：第一种：真一二级联动实施模式，具体就是项目全程仅开展一次市场主体遴选工作，选定的这个市场主体就是后期的开发主体。在立项前后开展招商遴选，由选定的市场主体既做项目的孵化，又做项目的后期开发，甚至包括最后的产业运营。第二种：名一二级联动实一二级分离模式，全程仅开展一次市场主体遴选工作，本来期望由该市场主体既承担前期项目孵化工作，又承担后期开发建设工作。但该市场主体囿于风险偏好或资源限制，把项目孵化工作整体外包给其他市场主体，资金投入、项目运作及投资风险也全部由该外包的市场主体承担。孵化完成后，招商选定的市场主体才真正实质性进行投资和项目运作。第三种：名一二级分离实一二级联动模式，全程开展两次市场主体招标。但第二次招标基本上是走形式。一般情况下，第二次招标都是第一次招标选定的市场主体中标，实质上仍然是第一次招标选定的市场主体既做前期的项目孵化，又做后期的开发建设。
过去十几年珠三角地区市场化城市更新探索的城市更新实施模式，最主要的是以开发商为前期孵化投资主体和前期孵化操盘主体的一二级联动模式。一二级联动实施模式存在着太多灰色空间，规避了市场主体对开发权的竞争，降低了市场对开发资源的配置效率。从城市更新网近期的案例研究也可以看出，一二级联动的实施率（孵化完成率）只能算是差强人意。以开发商为主导的一二级联动实施模式亟需调整。从中央到地方的各级领导，也基本形成了城市更新项目的实施模式要进行一二级分离的共识。在城市更新语境下，一二级分离的具体节点在什么地方？分离后的一级土地整理，是向左走，回归到过去由政府垄断土地整理（政府直接授权地方城投平台具体负责实施），收储后再通过招拍挂，政府成为经营性土地唯一供应方的这种行政化模式，还是向右走，探索出一二级分离的市场化模式？开发商主导的一二级联动模式是市场化城市更新模式，但并不意味着，市场化城市更新模式就是开发商主导的一二级联动模式。城市更新网在过去几年市场化的城市更新实践中，就正在尝试两种一二级分离的市场化城市更新实施模式：第一种：真一二级分离模式，全程开展两次招商。第一次招商选定的孵化主体（市场主体，不分国有还是民营）开展项目孵化工作（立项、专规、拆赔谈签）及对应的投资并承担相应的投资风险；第二次招商选定的开发主体开展拆赔兑付及开发建设工作。两次招商选定的市场主体一般不是同一主体。前期孵化主体的投资报酬由后期的开发主体以服务费的名义支付。这种模式和前面提到的名一二级分离实一二级联动的模式不同，第二次招标不设优先权/分，前后两次招标都实现了充分竞争。第二种：真一二级分离PLUS模式，这种模式是真一二级分离模式的升级版，后期的开发主体与前期的孵化主体不是同一主体。但后期开发主体会对前期的孵化主体进行财务投资（孵化操盘主体也可接受其他潜在开发主体投资，类似勾地），在不违规和降低开发权竞争烈度的前提下，前期孵化操盘主体会为后期开发主体参与开发权投标提供便利。
城市更新网是草根阶层，民间实践，居于庙堂之高的主政者未必看得到。当前，原来充当了城市更新前期孵化投资和操盘主角的民营开发商纷纷爆雷，可以说，他们既无能力也无意愿再参与现在一二级分离模式下的城市更新前期孵化。这时，如何实现一二级分离模式的市场化，如何培养出能填补民营开发商退出后的新的前期孵化投资主体和前期孵化操盘主体，无疑需要主政者的改革创新精神和开拓精神。如果没有在当下改革开放进入深水区继续改革创新的勇气和智慧，回归过去计划经济走过的老路，无疑是最容易的选择。我们看到，广州的城市更新实施路径在回归政府收储然后垄断供应的传统模式，把前期的孵化操盘主体限定在国企（就是地方的功能性国企，甚至不包括央企），东莞、中山等地在跟进，如果深圳这个中国市场化的试验田最后也跟进的话，可能意味着珠三角地区这个过去十几年唯一在进行城市更新市场化探索的区域在城市更新领域也完全回归计划经济。到那时，不但意味着近几年在珠三角地区萌芽的所有为城市更新提供数据及资讯服务，为城市更新提供培训、策划等咨询服务，为城市更新提供孵化运营、投融资服务等的各种新兴市场主体（全部为民营企业）将完全失去生存空间，目前中央希冀通过城中村改造来提振经济愿望的前景，笔者也并不乐观。
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