南山区荔园新村旧住宅区城市更新前期服务商招标：三点困惑、三个难题、两点建议

城市更新网一直专注于旧住宅区拆建类城市更新实施模式的探索实践。作为经历了深圳近百个旧住宅区更新实践的先行者，过去多年一直倡议和呼吁，对于旧住宅区这种涉及众多小业主的城市更新，需大力发展真正的城市更新前期服务商这一市场角色。在政府对罗湖景贝南小区、南山爱榕园小区、南山荔园新村小区公开招标城市更新前期服务商时，城市更新网都对他们的招标文件进行了详细研究，并撰写了相关文章（见本公众号2022年7月28日《景贝-黄贝岭片区城市更新公开招商，究竟是招前期服务商，还是招开发商？是否已定向》（设置超连接）、2024年10月17日《从罗湖景贝南小区到南山爱榕园小区，再到罗湖螺岭片区，真正的城市更新前期服务商制度离市场化还有多远》（设置超连接）），特别是2024年11月15日发布招标公告，2024年12月16日开标的南山荔园新村小区，城市更新网不但对招标文件进行了详细研究，还努力尝试整合各种资源参与投标。最终因各种原因未能成行，城市更新网把过程中的一些思索分享出来，希望对城市更新前期服务商这一新型市场主体的角色发展有所脾益。

一、荔园新村小区旧住宅区前期服务商招标方案内容

南山荔园新村旧小区公开招标前期服务商的招标采购人是南山区沙河街道办。中标的前期服务商的工作内容分成两个阶段：第一阶段主要为协助街道开展项目意愿征集、前置规划研究、经济可行性研究、编制搬迁补偿方案（草案）。第二个阶段主要为正式更新单元规划的编制与报批、项目实施方案的编制与报批。中标服务商在第一阶段工作结束后，可选择继续开展第二阶段工作或终止后退出。中标的前期服务商垫付服务成本。前期服务报酬按“垫付的服务成本+垫付的服务成本*10%+垫付的服务成本同期银行利息”计算。如果中标的前期服务商再次中标为本项目的后期开发商，前期服务报酬由其自行消化；如果其他开发商中标为本项目的后期开发商，由中标的其他开发商向本次中标前期服务商支付前期服务报酬。

南山荔园新村小区前期服务商招标的指标体系如下：

城市更新网整理了罗湖景贝南小区、南山爱榕园片区、南山荔园新村小区三个旧小区的城市更新前期服务商招标方案的对比情况，如下表：

二、三点困惑

1、开发商是最适合的城市更新前期服务商吗？

早在2015年，中央巡视组到深圳巡视城市更新，就给开发商主导的一二级联动城市更新实施模式下了定语：“开发商主导的一二级联动城市更新实施模式，规避了竞争，并常常伴随着腐败问题。”于是，2016年，从城中村城市更新的合作开发招商开始，到土地整备利益统筹的留用地合作开发公开招标，再到现在的老旧小区城市更新前期服务商招标，开启了一二级分离城市更新实施模式的探索。

一二级分离实施模式的核心是通过两次招标，为前后两个阶段分别匹配到最合适的市场主体。毫无疑问，后期开发建设最合适的市场主体是传统的开发商。那前期最适合的市场主体，一定还是开发商最适合吗？

事实上，深圳过去十几年的城市更新实践中，过去受雇于开发商，为开发商的城市更新前期提供各专业服务的各种专业服务机构，如以评估师为核心的评估机构，以规划师为核心的规划设计机构，以律师为核心的律师事务所等各种专业服务单位，开始走到前台，直接接受业主或政府的委托，直接为城市更新前期提供各种前期专业服务。乃至还诞生了一批像城市更新网（深圳市城市更新咨询服务公司/深圳市天使城市更新孵化公司）这种专注于提供城市更新前期服务的机构。比如，城市更新网目前正在推进的两个由业主主导的自主更新项目，一个位于宝安区的旧小区，一个位于罗湖区的旧商业楼宇项目，就是直接接受业主的委托，在帮业主孵化成一个成熟的可公开招标后期开发商的干净项目后，再真正公开招标开发商。

目前，上海、重庆等地，也都在开展规划师、评估师等专业人员直接为城市更新前期提供服务的探索，如重庆的城市更新三师制和上海的城市更新三师制。

可以说，城市更新前期去开发商化是个趋势。在这一趋势下，本次作为招标主体的街道，虽然名义上没有为城市更新专业服务机构设进入门槛，但在商务标上，却是为开发商这一群体量身定制。而商务标又占了绝对的高权重，事实上，把像城市更新网这种城市更新专业服务机构排除在外了。这是笔者的第一个困惑。

2、国企开发商是最适合的城市更新前期服务商吗？

虽然本次前期服务商招标定向了开发商这个群体。但目前，规模稍微大点的民企，基本上都现金流紧张，是不愿碰城市更新项目前期的。手里还有点现金的，可以说只有前几年发展并不快的小型开发商和国企开发商。

但如再分析招标文件中的商务标，“有保障性住房建设经验”和“有政府或行政事业单位委托的城市更新前期服务商经验”，基本上把本次招标定向给了在深圳经常搞的城市更新的那几家央企开发商和深圳国资委旗下的那几家城投性质的地方国企开发商。具体来说，这个潜在名单中的数量，基本上也就在10家左右（如果他们愿意投标标的话）。

那城市更新前期服务商这一新型市场主体，一定是国企开发商最适合吗？

城市更新项目在前期孵化前，项目范围边界是不确定的，规划条件也是不清晰的（规划条件明确了政府代表公众的利益底线和业主+开发主体的利益天花板），各业主专有物业的搬迁补偿标准也是无法明确的（搬迁补偿标准明确业主中单个个体的利益边界）。在这种情况下，城市更新项目在孵化阶段的风险永远是敞口的，永远是无法完全消除的。

事实上，本次招标项目2020年4月按棚改项目启动，并于2020年12月由政府部门直接确定南山人才安居公司为实施主体。随后，人才安居公司开展了规划编制、拆赔谈签签约等工作。但最终项目被终止，由行政化棚改路径重新调整为市场化的城市更新路径。项目风险由此可见一斑。

同为南山区的荔**兴片区旧住宅区项目，从2019年至2022年三年间，在政府主导下，有5家开发商（3家国企，1家民企，1家混合所有制企业）在里面以前期服务商的名义开展了前期孵化工作，并帮政府垫付了总计超过5000万的前期费用。这5家开发商均和政府约定了垫付的前期费用最终由后期中标的实施主体承担。项目于2024年6月陷入停滞，目前在业内很少听说有开发商愿意参与此项目前期孵化的。什么时候该项目才能确定实施主体，然后这5家开发商垫付的资金才能收回，只有天知道。

就拿本次招标来说，招标文件中赋予了中标者在第二阶段基于自身意愿退出的权利，说明招标者自己也明白，本项目在前期孵化阶段，中途夭折的可能性还是蛮大的。

城市更新孵化阶段的投资，属于风险投资，已成业内共识（当然，此共识是否得到政府的认可，尚不得而知）。此阶段的风险属性从根本上来说，和国企开发商的风险偏好是不一致的。然而，本次招标为什么又具体定向到国央企开发商呢，这是第二个困惑点（当然，不止本次，基本上现在城市更新的公开招标，都有定向到国央企开发商的痕迹，可能和近十几年来国进民退的大环境有关吧）。

在过去房地产高歌猛进时代，城市更新界常见的做法是，国企开发商出个牌子，民企开发商出钱、出力，以国企开发商的名义去孵化城市更新项目，前期孵化成功了，孵化成本进入后期开发成本，国企开发商和民企开发商按51%：49%的比例双方同股同投进行后期的合作开发；前期孵化失败了，资金投入风险完全由民企开发商承担。前期孵化相当于国企开发商用国企的红帽子套利，民企开发商用国企的红帽子去锁定后期的开发权，双方各取所需。但这种做法毕竟有违规的嫌疑。

作为专注于旧住宅区城市更新孵化的城市更新综合服务机构，城市更新网过去几年一直致力于城市更新前期专业孵化运营能力与风投资本的结合去推动城市更新前期。在本次招标公告发布后，虽然被招标方案排除在外，城市更新网还是迅速找到了一家愿意投资城市更新前期孵化的小型民营开发商资本，拟和深圳本地某国企开发商联合去投这个标。在和该国企开发商谈合作的过程中，国企开发商出于自身合规性及避险需要，城市更新网和风投资本在与该国企的合作方案中既没有名分，对项目前期孵化的进程又没有主导权，甚至还没有监督权，也就是说只有出钱出力的义务，却没有任何权利。最终合作没有谈成。城市更新网和该风投资本最终失去了参与荔园新村城市更新前期服务的市场机会。既然是公开招标，却通过招标方案的定向设置把有能力、有资本、有意愿的民营市场主体排除在外，实在让人有点困惑。

3、中标的国企开发商一定是最适合的后期开发建设主体吗？

早期的城市更新项目都是仅进行一次公开招标，直接招改造主体（甚至再早期根本不进行公开招标，直接由政府领导开会确定改造主体）。现在只所以进行两次招标，第一次招城市更新项目的前期服务商，第二次招城市更新项目后期的开发主体（即政策中俗称的市场主体和实施主体），这是因为，通过前期服务商对城市更新项目的前期孵化服务，可以把城市更新项目不清晰的地方理清晰，把各方主体对项目有分歧的地方消除掉，继而解决历史上久拖不决的项目中的历史遗留问题，从而为项目找到最匹配的开发主体，并最终实现固投的快速落地。从这个意义上说，前期服务商是后期开发主体/实施主体行为规范的制定者，通过前期孵化为后续开发建设编制了后续开发过程的顶层设计，比如，前期孵化形成的单元规划是实施主体开发建设的总依据，搬迁补偿标准是实施主体为业主兑付利益的依据，回迁房初步设计方案是业主监控实施主体搬迁房建设的依据，保障房初步设计方案是政府监控实施主体保障房建设的依据，产业招引方案（或有）是实施主体进行产业导入的依据......。

为项目实施做顶层设计的城市更新前期服务商，就一定是最适合的后期开发建设主体吗？

笔者认为不一定。只所以在孵化完成后，还要进行第二次招标，就是可能存在一个市场主体，他能够对孵化完成形成的开发建设顶层设计方案进一步优化，并可能具有与顶层设计方案最匹配的资源和能力，从而实现后期开发建设主体与项目的最优匹配。另外，基于项目的具体情况和业主/政府的意愿，城市更新项目前期孵化形成的开发建设模式不一定就是传统的开发商模式，也可能是代建或者EPC。那第一次招标选定的前期服务商，怎么可能就一定是最适合的后期开发建设主体呢。

事实上，《中华人民共和国政府采购法实施条例》（国务院令第 658 号）第十八条第二款规定：除单一来源采购项目外，为采购项目提供整体设计、规范编制或者项目管理、监理、检测等服务的供应商，不得再参加该采购项目的其他采购活动。这是中央基于公平原则作出的规定：为采购项目提供过整体设计、规范编制服务的供应商，不仅在理解及把握后续采购内容方面具有一定优势，而且如果允许其参加该项目后续的其他采购活动的话，则其在进行整体设计或者规范编制时就可能预设暗含有利于自身参加竞争的内容；如他们参与投标并成为该项目后续的中标或者成交供应商，那么就会出现“既是运动员，又是裁判员”的局面。

但遗憾的是，本次的招标文件的导向就是尽量促成本次中标的前期服务商也成为后面的开发建设主体。这着实是让笔者不得其解的第三点困惑。

三、三个难题

笔者在城市更新领域不懈追索十余年，但毕竟是一介草民，不管笔者如何困惑，也挡不住本次招标的中标者大概率是某一家国企开发商。笔者预测，中标的国企开发商要实现自己作为开发商这类市场主体的商业目标，在后续的城市更新孵化运作中，必然面临如下三个难题：

1、中标的国企开发商如何实现对后期开发权的有效控盘？

开发商这一市场主体的基因就是通过开发建设获利，因此，他们参与城市更新项目前期孵化的唯一目的就是获取后期的开发权，俗称获得“土地种子”。同样，国央企开发商中标成为城市更新前期服务商的唯一目的也是锁定后期的开发权。不然，他们就不是开发商了。

那，中标城市更新前期服务商的开发商，如何在孵化阶段，实现对后期开发权的有效控盘呢？

在以往城市更新项目的孵化阶段，控盘，俗称“埋钉”，常见的埋钉方式有：

提前购入单元范围内的资产，争取建筑面积占比超过5%；

提前与部分业主签订拆赔协议，锁定这部分签约业主的资产权益；

提前拆除并向政府移交部分公共设施用地，锁定政府对后期开发的支持；

......

目前，在一二级分离的趋势下，在房地产市场大萧条的当下，这些“钉”还能顺利地埋下去吗？

2、中标的国企开发商如何既能实现有效控盘，又能保证自己在后期开发中的合理利润？

合理利润又可以称为社会平均利润。后期开发建设行业经过多年发展，10%的利润率可以被称为合理利润。中标的国企开发商承担了前期城市更新项目孵化的高风险，其对应的风险对价需要在后期开发利润中加以补偿。但能否补偿，补偿多少，可以说，目前政府和国企开发商都很难说的清楚。

控盘的目的，就是规避第二次招标时的竞争。但控盘在锁住业主/政府的同时，也锁住了开发商自己。开发商知道自己做城市更新前期服务商的唯一目的就是锁定后面的开发权，政府和业主自然也知道。这种开发商担任的城市更新前期服务商，为了控盘，往往会把孵化完成后开发权公开招标时的多对一集合竞价，提前到孵化阶段的一对多的无序利益博弈。开发商一进来，往往就意味着没有退出权，在与政府和业主的利益谈判中，反倒处于一种弱势地位。特别是对于国企开发商，政府既然能用行政指令让其进来，自然也很容易用行政指令让国企开发商出去。

总之，中标的国企开发商既要实现有效控盘，又要保证自己在后期开发中的合理利润，一个字，“难”。

3、中标的国企开发商如何既能有效控盘，又能实现后期开发的合理利润，还能保证项目整体的顺利实施？

按照城市更新网的城市更新孵化理论，一个完整的城市更新孵化阶段，应包括项目立项、项目规划、拆赔谈签三个阶段。

就本次前期服务商招标来说，在项目单元规划获批之后，即进行意向实施主体的招标（即招标文件中的市场主体公开招标）。此时，虽然有业主表决通过的搬迁补偿标准，但城市更新网认为，各个业主对自己专有物业的资产处置，必须通过专门的处置协议（如各业主各自单独签署的搬迁补偿协议）方为有效。业主采用多数决机制表决通过的搬迁补偿标准是很难对单个业主是否签订其专有物业的拆赔协议产生法律上的效力的。从这个意义上来说，预留的“拆赔谈签工作”是从机制上就埋下的“钉”。在项目孵化并没有全部完成前，没有参与项目前期，有哪个开发商敢来投第二次的标。目前，只要是在拆赔谈签之前开展意向实施主体招标的，99.99%都是第一次中标了前期服务商的开发商又中第二次开发建设主体的标。

专门设立城市更新孵化阶段的一个重要作用，就是把各种雷在孵化阶段排掉，把风险提前在孵化阶段释放。现在，把拆赔谈签这个最难的工作，放在后期开展，虽然降低了前期孵化的难度，但却大大增加了后期的难度，对于瞄准后期开发、中标为前期服务商的开发商来说，即使在中标为后期的开发主体后，项目能否顺利实施，仍犹未可知。另外，拆赔谈签是和各种形形色色的业主们打交道，手段上需要更多的灵活性。而这，对于开展城市更新项目的国企开发商来说，是明显的一个短板。

总之，中标了本项目的城市更新前期服务商，又能顺利中标后期的开发建设主体，项目能否顺利实施，犹未可知。

四、两点建议

城市更新承载着城镇化转型、土地财政转型、房地产开发转型等众多历史使命，已经上升为国家战略。城市更新要完成其历史使命，城市更新网认为，城市更新也必须要走市场化道路，要充分激活社会资本，特别是民营资本。为此，城市更新网向业内提出两点建议：

1、实施真正的自主更新

过去几十年，城市更新经历了以“政府”为中心、以土地收储后招拍挂为核心的第一代实施模式到以“开发商”为中心，以一二级联动、协议出让为核心的第二代实施模式，未来的城市更新，必然走向以“业主”为中心，以“城市更新前期服务商制度”为核心的第三代实施模式，即“业主自主更新”的城市更新实施模式。

真正的自主更新，不能光挂在嘴上，是要把业主真正地放在主体地位。比如，坚持城市更新由业主发起，把选择城市更新前期服务商和选择实施主体的权利交给业主，政府退到监管者角色。要充分相信人民的智慧和力量，而不是政府把自己当成父母官，把人民当子民，担心子民们这也干不好，那也干不好，处处包办，结果是管得越多，城市更新越没有活力。

城市更新孵化阶段，最难的就是产权重置环节。而自主更新，可以大大降低产权重置的成本和风险：自主更新可以降低乃至消除控盘成本；大大降低了沟通成本；大大降低内耗成本。

2、培育真正的城市更新前期服务商

业主在自主更新中，要自我组织起来，实现业主意愿的自我表达、更新方式的选择、更新方案的表决、利益共享方案的签约等众多共同决定事项，以及参与监督、请求救济等事项，可以说，离开前期服务 尚的协助和辅导，基本上是难以完成的任务。

此时的前期服务商不但需要具有城市更新孵化的专业能力，还需要利益超脱者的角色地位，能担当起政府、业主、开发商最主要的三方利益博弈支点的角色。

凡以自己获取后期开发权为前期服务商核心目标的开发主体，不但不会成为三方利益博弈的支点，其在前期服务中的技术动作也会变形，不可能是真正的城市更新前期服务商。

而在前期服务商招标阶段，设定的目标为直接招到后期的开发商，并以此为导向设置的招标方案，也不可能招到真正的城市更新前期服务商。

真正的城市更新前期服务商一定是和自主更新实施模式相伴相生的一个新型市场主体，没有现成的完全成功的经验以供借鉴。要招到真正的城市更新前期服务商，城市更新网对城市更新前期服务商的招标方案设计有如下两条建议：

（1）将评分方案设置为技术标60分、商务标10分、价格分30分。把成本概算只作为一个技术标中的要素，明晰城市更新前期服务商服务报酬的取费方式，设定最高限价，并作为价格标的主要评审要素。

（2）招标方要编制标底，招标就是要找到能编制优于标底的投标文件的投标方。建议的标底文件的方案为：