关于“城市更新”致政府相关部门的建议书

作为深圳市第三次“土改”的一项核心内容，城市更新被深圳市政府作为提升深圳经济、破解深圳土地资源困局的一项重要抓手。深圳“城市更新”的核心要义是：除了基于公共利益的征收外，政府的公权力从备受诟病的存量土地供应中收缩，让存量土地的供方（土地原使用权人）和需方（房地产开发商）直接见面，用市场化的手段引导双方的博弈，从而形成存量土地的和谐供应。但我们不幸地看到，《深圳市城市更新办法》颁布后，深圳各种形式的暴力强拆、逼迁依然不断，各种城市更新的乱象层出不穷，旧住宅区的城市更新陷入僵局、部分城市更新项目被开发商占而不拆、拆而不建的现象依然发生、城市更新又可能沦为少数当权者权利寻租、中饱私囊的盛宴等等不一而足。城市更新，从制度上保证了公权力不再成为政府和开发商合谋掠夺土地原使用权人财富的帮凶，但要有效地推动城市更新在深圳的运行，政府还要扮好民众守夜人的角色，做好城市更新的规范、宣传、培训、引导和监督。根据工作实践，就城市更新运作笔者向政府提出如下几点建议：

一、在政府的引导下，建立基于原业主的全新的城市更新运作模式。

在传统的城市更新运作模式中，一般是由原业主中的集体股份公司、原业主中的大业主或政府相关部门在未充分征求城中村村民、众多小业主意见的情况下，在城市更新项目运作的初期便引入开发商，然后再由开发商逐家逐户地与众多小业主谈判。此种模式不但使小业主产生了被忽视、不被尊重的感觉，反倒把开发商推到了一个没有退路、在拆迁谈判中处于弱势的地位。因为小业主知道，开发商你现在已经深入到了这个项目中来，只有一条道走到黑，我怎么样要价都是由我决定的。而此时开发商采用的手段却是有限的。因为在现在的大环境下，暴力强拆、逼迁、动用黑社会、谋求公权力介入都是和现在的法律环境、社会环境不相容的，也都是不现实的。而在笔者推荐的城市更新运作模式中，将意愿整合的工作前置，在引入开发商之前，由不参与土地增值收益分配的第三方服务机构协助原业主进行意愿整合，并提供城市更新方面的法律、流程、规划、经济测算等方面的服务，充分满足原业主（包括大业主、小业主）的知情权、参与权和分配权。经过原业主充分的意愿整合后，在第三方服务机构的帮助下，与开发商进行项目对接。这时，原业主和开发商可采用合作建房、委托代建、货币赔偿、回迁安置等多种方式进行项目后续的运作，至于采用何种方式，由原业主和开发商在市场模式下，通过博弈和协商决定。在此模式下，原业主的利益得到了最大程度的保证，但对开发商来说，大大降低了城市更新项目中的拆迁风险，并大大缩短了城市更新项目的运作周期，因此，对开发商也是有利的。

二、面向原业主开展城市更新的宣传、培训和引导

以商业收购为基础的城市更新，主动权掌握在原业主手中，在城市更新运作过程中，任何一户原业主成为“钉子户”，都可能意味着城市更新项目的流产。因此，由政府开展，或在政府支持下，第三方服务机构开展面向原业主的城市更新的培训、宣传和引导就至关重要。只有原业主充分了解、理解了城市更新，才能让原业主形成对城市更新合理预期，才能让原业主对自己在城市更新中的得失有一个理性的判断。建议对于小业主众多的旧住宅区项目，可以引导原业主成立“城市更新自助会”，辅导散乱的原业主自己组织起来，用一个声音说话，从而推动城市更新的运作。

三、建立城市更新运作的网络平台，让城市更新在阳光下运作

城市更新的一个重要标志是存量土地供应的招拍挂向协议出让方式的回归，但如何避免城市更新中的协议出让重蹈原有协议出让方式中的权利寻租，成为摆在城市更新政府管理部门面前的一项紧迫的任务。笔者的建议是搭建城市更新运作的网络工作平台，将每个城市更新项目的相关信息经过组织、整合后放到网络平台上，并通过网络平台搭建原业主和开发商的沟通平台、博弈平台，建立原业主参与城市更新的渠道，让城市更新运作的每一步都置于原业主的参与和监督之下，城市更新在阳光下运作，权利寻租自然就失去了生存的土壤。

四、建立城市更新项目交易平台，让城市更新项目的供方和需方在公开、公平、公正的平台上对接

原来的存量土地供应方式是政府征收后，通过招拍挂以价高者得的方式来寻找土地的需求方。现在，政府按明确的基准地价方式收取土地出让金，对土地增值收益的分配让土地的原业主和开发商以市场博弈的方式来分配。政府从垄断的一级土地交易市场上收缩，事实上将形成政府和原业主共同出让土地的1.5级市场。笔者认为，构建公开、公平、公正的城市更新项目交易市场，以公开的方式选择城市更新的实施主体或城市更新项目的合作方，可以有力地推动城市更新，并最大限度地防范城市更新项目的内幕交易。

五、设立城市更新专项基金，推动城市更新的发展

城市更新在深圳乃至全国都是新事物，深圳的城市更新的发展还远未成熟。建议成立城市更新专项基金，大力开展城市更新配套政策和城市更新实际运作模式的研究。以城市更新专项基金为依托，大力支持民间智囊机构开展对城市更新方面的研究，如房地分估技术、虚化土地所有权、强化土地使用权研究、公开选择实施主体运作方式等。以城市更新专项基金为依托，对有些开发商兴趣不大的城市更新项目可给予适当支持，从而引导民间资本更好地进入城市更新的运作。

六、大力发展第三方服务机构，推动城市更新前行

城市更新涉及到四方：原业主、开发商、政府、城市更新服务商。政府作为城市更新规则的制定者、城市更新运作的监督者，并不适宜过多介入城市更新具体的运作工作。目前，为推动当地的城市更新，香港成立了市区重建中介服务公司，台湾成立了台湾都市更新公司，他们作为第三方服务机构，以城市更新促进者和先导者的角色，站在原业主的立场，开展城市更新的前期意愿整合工作。建议深圳也大力发展城市更新咨询服务的第三方服务机构，通过为业主提供早期的城市更新法律、流程、规划、经济测算、项目对接等咨询服务，推动深圳市城市更新的有效前行。

拆迁所引发的社会矛盾，已经成为当前社会矛盾的重要方面，政府角色的错位和缺失，是引发拆迁矛盾的一个重要原因。每一次血泪强拆的背后，都有政府相关部门行政不作为和纵容的影子。深圳的城市更新替代原来的征地拆迁，给我们指明了未来发展的方向。那么，政府就要扮演好民众守夜人的角色，上帝的归上帝，凯撒的归凯撒，各归其位，各负其则，这样，深圳的城市更新才能真正有效地前行。