再城镇化背景下的城市更新

2011年，中国的名义城镇化率超过了50%，2012年12月举行的党的十八大，提出了“城镇化”是中国扩大内需的最大潜力。但如果按户籍人口计算，中国的城镇化率只有35%［１］，尚有2亿左右“半城镇化”的农民工每年在城镇和乡村之间做钟摆式移动。过去三十年高速发展的“旧型”城镇化正在积聚大量的社会问题，并成为提振内需的一个主要障碍。因此，要实现城镇化的持续发展，并实现以城镇化提振内需的任务，就必须走“新型”城镇化的道路。“新型城镇化”的一个主要特征就是“再城镇化”，通过再城镇化消除传统城镇化过程中的“伪城镇化”和“半城镇化”现象。而再城镇化的一个主要途径就是“城市更新”。城市更新不再是传统以强拆推动的拆迁。城市更新房地产开发从筹划到运作将会是一个全新的领域。

一、中国城镇化将从强拆推动的城镇化向“再城镇化”为主要特征的新型城镇化转型

1．中国城镇化水平的历史和未来

伴随着1978年的改革开放，中国的城镇化也走上了快速发展的道路。1949-1978年，中国的城镇化水平从10.64%提高到了17.92%，年均增长0.25%；1978-2000年，城镇化水平从17.92%提高到36.22%，年均增长0.83%；2000-2011年，城镇化水平从36.22%提高到51.27%，年均增长1.37%。按照发达国家的经验，城镇化水平达到30%-70%时，城镇化将进入快速发展阶段。按照世界银行的预测，中国城镇化水平将在2030年达到68%。［２］［３］

2．中国城镇化目前所存在的问题

中国的城镇化水平在东西部地区之间很不平衡。比如，在2010年，广东的城镇化水平已达到65%，比当时的全国平均水平高出17.69个百分点，其中珠三角地区的城镇化水平已达到78.32%。［３］

过去30年高速城镇化已经带来了一系列的社会问题和环境问题。社会问题方面主要表现在“半城镇化”和“伪城镇化”。中国的名义城镇化率超过了50%，但实际城镇化率只有35%，其中的差额主要是2亿左右的“半城镇化”的农民工。他们平时工作、生活在城市，在城市无住房，在乡村有房空置，他们在春节时返回乡村，春节后返回城市。这不但带来中国运输系统的极大压力，同时，也造成了“留守儿童、留守老人”等的社会问题。中国过去30年的快速城镇化还带来了另一个问题“伪城镇化”，其典型特征是城中村。城中村的产生是在政府自上而下推动城镇化的过程中，基于经济成本考虑，并囿于中国特殊的城乡二元土地管理体制和户籍制度而产生的。这些城中村在区位上已经被城市包围，在身份上已经转为城市户籍，但在生活方式上却未发生根本转变。从而导致目前的城中村问题已经成为经济发达地区想改变却难以改变的一个严重问题。

中国传统的高速城镇化带来的另一个问题是环境问题。中国传统高速城镇化已经带来了以“雾霾天气”为代表的环境质量的急剧恶化和土地资源、水资源等资源的严重刚性约束。按照国际惯例，一个地区国土开发强度超过30%即为警戒线。但目前，深圳的土地开发强度已达到47%，北京、上海、广州等一线城市的国土开发强度均超过了40%，而作为人口密度最大地区之一的香港，其土地开发强度仅为27%，日本三大都市圈的国土开发强度仅为16.4%。传统快速城镇化导致的环境问题已经成为中国进一步快速城镇化的一个主要阻碍。

城镇化从长远来说有利于促进法制化建设。但和英国15-18世纪“羊吃人”的圈地运动现象类似，中国过去30年伴随着“强拆”的城镇化，却是对中国法制道路的破坏。传统城镇化推进模式的突出特征是政府主导建立新城、大范围规划、整体强力推动，是要农民工劳动力不要农民工，要农民土地不要农民的城镇化。政府通过低价强制性征收农民的土地，再高价卖出，从而获取城市发展的资金。在此过程中，农民等原居民被排除在土地增值收益的分配圈之外。而作为推进此进程主要手段的“强制拆迁”，更是充满了血腥和暴力，从而导致传统城镇化进程的野蛮化。而利益受损的农民等原居民由于缺乏协商机制和利益维护机制(信访、行政复议、诉讼等往往并不奏效)，从而导致非理性的“私力救济”行为产生，如围攻官员、堵路、暴力殴斗等。因征地搬迁的补偿费、征地费问题和各种利益关系的调整，各种矛盾引发的群体性事件不断增多，使得传统城镇化进程全面野蛮化。

3．以“再城镇化”为主要特征的新型城镇化

毫无疑问，传统城市摊大饼式的城镇化模式已经不能支撑中国城镇化进程继续高速发展。新型城镇化将不再单纯注重城镇化率数字的变化。新型城镇化将是深度城镇化而非广度城镇化，是质量城镇化而非规模城镇化。新型城镇化的核心在于人的城镇化，让在城镇打工的农民工买得起房子，享受同等的社保、医疗等待遇，从而破解传统城镇化形成的“半城镇化”“伪城镇化”现象。新型城镇化的主要特征是再城镇化，通过再城镇化夯实中国进一步城镇化的基础。

要实现新型城镇化的目标，就要实现“人、地、钱”等资源要素在农业和非农产业、在城市和乡村之间的合理配置和流动。要实现新型城镇化，就要改变现存的不合理的城乡二元土地制度、户籍制度和以“土地财政”为代表的财税体制。这些体制不变化，新型城镇化只能是一句空话，通过城镇化拉动内需只能是一个梦想。[4]

新型城镇化要实行差别化的城镇化推进模式，根据不同地区的具体情况来实行不同的城镇化模式。土地资源不是很紧张的中西部地区，依然可以实行新城区的城镇化模式，并兼顾老城区的再城镇化。而在土地资源存在刚性约束的经济发达地区，再城镇化是唯一可行的城镇化模式。

二、“再城镇化”背景下的城市更新房地产

当城镇化在十八大上被确定为拉动内需的最大潜力后，所有的开发商都开始欢呼，认为房地产行业发展史上最大的刚需将被唤醒。的确，目前“半城镇化”中2亿左右的农民工如果能通过新型城镇化实现在城市居者有其屋，假定其中的一半需要房子，就需要城市提供1亿套房屋，在2030年如果城镇化率达到70%，仍将需要城市提供超过1亿套房屋。这将会是一个天文数字般的需求。

但应该看到，这2亿套房屋的供给不是目前“只为富人造房子”的开发商能够提供的。按照目前的房价，农民工是不可能在城市买得起房子的。因此，新型城镇化所带来的巨大需求，需要房地产行业的转型和改变才能将预期需求变成真正的市场机遇。

首先，伴随着新型城镇化所进行的土地制度改革，将打破政府对土地的垄断供应，以农民为主要群体的原居民所实际拥有的房屋所有权和土地使用权将直接进入市场，并参与到对土地增值收益的分配中来。这一方面可以增加农民等原居民的财产性收入，从而提高他们的购买力。同时打破传统城镇化模式中政府与开发商合谋垄断对土地增值收益的分配，降低土地增值为开发商带来的超额利润，从而让开发商的开发利润降低到社会平均利润的水平上来，让房地产开发行业回归到服务业的本色。开发商超额利润的回归，将引导开发商重新审视他们的产品定位、顾客定位等。

其次，农民等原居民的土地使用权直接和开发商利用市场手段对接，将形成政府垄断供应之外的新的土地供应市场，从而使传统的房地产开发行业的开发链条向前延伸到土地一级开发中来，但现在土地一级开发将不再是原先意义上的土地一级开发，与原居民通过市场手段谈判获取土地并对原居民进行意愿整合，将是这种模式下一级土地开发的主要工作内容。在政府垄断土地供应的时代，政府通过强制力征收土地，再通过招拍挂提供给开发商，从而催生了一个在房地产行业的流行语——城市运营。城市运营为开发商提供了动辄上千亩的楼盘开发规模。在新型城镇化下，政府征收的范围将日益变窄，从而，目前流行的郊区大盘开发模式将日益稀少。

最后，在土地资源日益紧张的北上广深等地区，城市更新（有些地方叫三旧改造、旧城改造等）将成为未来最主要的一种房地产开发模式。但在城市更新中，开发商仅仅关注经济利益将很难顺利推动城市更新房地产开发项目的运作。城市更新中的开发商需要关注物质空间形态改变之外的社区构建、邻里关系重构、社区治理模式、建筑遗产保护等社会文化问题，并且，城市更新中的公众参与将成为开发商不得不选择的一个选项。城市更新中弱势群体不再是开发商任意忽略的一个群体，和政府部门、NGO组织合作开展对城市更新中弱势群体的司法救济、经济救助、心理抚慰、就业促进才能获得弱势群体对城市更新项目运作的支持[5]。而在城市更新房地产开发中，在中国民间已经探索多年的基于信息透明、全程参与、过程监控、收益共享理念的合作建房模式将变为现实。

参考文献：

[1]李克强．城镇化是扩大内需的最大潜力[EB/OL]．http://business.sohu.com/20121121/n358245112.shtml，2012-11-21．

[2]刘勇．中国城镇化发展的历程、问题和趋势[J]．经济与管理研究，2011（3）．

[3]周晓，洪亮平．“再城镇化背景”下城市更新创新方法初探[DB/CD]．http://www.cnki.net．

[4]尹中卿．提高城镇化质量需要三大创新[EB/OL]．http://theory.people.com.cn/BIG5/n/2013/0216/c49155-20496456.html，2013-02-16．

[5]宋留强．用创新运作模式破解深圳旧住宅区城市更新僵局[EB/OL]．http://www.chengshigengxin.com/a/chengshigengxinxinwenyuzixun/xingyedongtai/2012/1113/2651.html，2012-11-13．