从日本都市更新历史看中国深圳城市更新的现状

一、历史

日本的都市更新起源于战后和灾后重建，发端于1969年颁布实施的《都市再开发法》，至2001年小泉任首相后，颁布实施《都市再生特别措置法》。至2010年，主要法规经历了12次修正，到目前为止已经形成了比较完善的政策体系。

深圳的城市更新起源于土地资源的枯竭（也就是政府无地可卖了），发端于2004年的《城中村改造暂行规定》，至2009年《深圳市城市更新办法》颁布，开始以城市更新的视点审视城市发展的问题。和日本的都市更新相比，单纯从时间上来说，深圳还处在婴儿期，尚有许多尚待完善的地方。

二、实施程序

日本的都市更新基本上是按下表的程序来实施其都市更新的。

深圳市的城市更新办法虽然也确定了一个城市更新流程，并通过全数决的形式（即100%签订补偿协议才能确定实施主体）赋予了原业主对城市更新的否决权，但在实际操作中，大部分项目基本上是按如下流程进行推进的：

开发商进入→政府立项→规划编制→拆迁谈判→开发建设

从上面可以看出，从程序上来说，基本上的工作内容是一样的，两者最大的区别是，日本是先整合后实施，原业主整合不起来，项目就中止或延缓。而深圳是先进入在整合，当整合不下来时，开发商往往处于骑虎难下的状态，逼不得已，只有采用逼迁或强拆的手段，才能挽回损失。这可以从程序方面解释为什么在中国会出现那么多的恶性强拆事件。

三、实施主体

日本都市更新政策规定的法定实施主体包括两类：一类是公共团体，包括地方政府，UR都市机构，住宅供给社等，另一类是原业主团体，包括原业主个人（原业主人数未达5人）和都市更新会、都市更新公司（原业主专门为更新改造成立的社团和公司）。开发商并不是法定的实施主体，只是在法定实施主体（公共团体和原业主团体）觉得有必要时，需要引入开发商的资金和技术及运作能力，才以合作伙伴的形式引入。

而深圳的城市更新，目前的实施主体基本上大一统的是开发商，且开发商的进入方式基本上是由政府部门指定或预先确定，在进行拆迁谈判前，原业主基本上对开发商的确定方式和确定对象基本上没任何发言的机会。这也是目前深圳的城市更新为什么会产生钉子户的一个很重要的原因。

四、实施资金来源

日本在1998年至2002年完成的都市更新项目，项目平均面积为1.19公顷，每项目平均投资179亿日元（11亿人民币），毫无疑问，都市更新项目的投资是巨大的。日本都市更新的资金来源和支出如下图：

上图中最值得注意的是补助费收入，补助费是指来自于中央政府和地方政府对都市更新事业的补助金，主要用于补助如下四项费用：调查规划、设计费用；既有建筑物拆除、临时安置费用；广场、开放空间等兴建费用，停车场等公共设施兴建费用。以补助项目所需费用2/3为原则，1/3来自于中央政府，1/3来自于地方政府。

反观深圳的城市更新，在城市更新办法颁布之前，政府通过强制力以极便宜的价格征收原业主的土地，在通过招拍挂的形式将土地卖给开发商，从而形成了中国普遍的靠卖地收钱的土地财政。城市更新颁布之后，政府首先以政策法规的形式拿走开发商整合出来的土地（假如能整合成功的话）15-50%的土地，又以补交土地出让金的形式拿走了土地增值收益的最大一块，然而对开发商的前期工作基本上又不问不管（美其名曰开发商的商业行为，与政府无关），对有效推动城市更新基本上未有任何实质性的激励措施。可以这样说，在城市更新中，政府拿走的太多，给予的太少，是目前中国深圳城市更新推动困难的又一个重要原因。

五、实施周期

日本都市更新实施所需时间，从都市计划核定（类似于国内的政府立项）到建设完工，平均需时5年8个月，但一般从项目启动到都市计划核定，还约需4年。故平均一个都市更新项目约需时10年。

中国深圳的城市更新在能够行政强拆的时代，也普遍需时5-8年。在取消行政强拆后，基本上所需时间无法预计（因为目前深圳的大部分城市更新项目都处于推进困难的境地）。就拿比较典型的木头龙和南苑新村来说，其实开发商从2007-2008年就已经开始介入，目前已经历时5-6年，关键是在目前僵持的情况下，谁也无法预计将来还需要多长时间（也可能是无限期，即项目终止）。

六、实施成效

日本自1969年至2011年9月底止，共完成186个地区的都市更新，约占立项总数（939个）的83.7%（其余项目仍在有序推动中），具体如下图：

反观深圳的城市更新，自2010年颁布第一批立项的城市更新项目，目前共有400余个项目立项（包括2004年遗留下来的70个遗留项目），但到目前为止，顺利实施的项目只有10%左右（那70个遗留项目中的大部分仍在继续遗留）。更有多个项目进入了前进无门，后退无路的困局，存在着烂尾的风险。因此，目前深圳的城市更新不是又有多少多少个项目立项，而是尽快改变目前的操作方式，不然，随着遗留的项目越来越多，将会积存越来越多的社会风险。

七、关于强拆

拆迁，毫无疑问是城市更新中的永恒话题。因为城市更新能否顺利推动，关键决定于在城市更新中相关各方（包括政府、开发商、原业主）能否在无强制的前提下对利益进行公平合理的分配。

在日本的都市更新中，基本上是不存在强拆的。因为对私权的严格保护，使更新改造的决定权在原业主手中。日本最出名的强拆是日本成田机场的强拆事件，钉子户坚持了40年，最后仍然以政府让步而告终（这在中国当然是不可想象的）。

中国的拆迁是伴随着强拆推进的。中国十几年的城镇化历史，就是一部农民土地被剥夺、权利被侵犯的混合着血与类的强拆史。从四川的唐福珍，到宜黄的自焚，一个又一个“钉子户”被活埋、被压死、被暗杀、被打死、被自焚、被跳楼，但“钉子户”摞起来的尸体仍然没有挡住中国强拆的脚步。

深圳的城市更新出现了一个很大的变化。由原先政府先卖地，再拆迁，变更为了先拆迁，政府再卖地，应该说是一个很大的历史进步。政府也不再参与（起码在表面上如此）开发商的商业拆迁行为。但有点大跌眼镜的是，政府原先充当强拆急先锋的现象少了，但开发商直接强拆的事件反倒多了起来。政府成了强拆的看客。政府由强拆的全面介入实现了全面退出，角色也完成了从错位到缺位的转变。但在城市更新的前期运作中，政府只是一个看客，然后坐等开发商完成前期工作后收地收钱，这能够有效推动城市更新吗？

可以这样说，在城市更新中，政府角色的不作为（或者是乱作为），是目前深圳城市更新推动困难的又一个重要原因。