中介机构参与城中村改造的意义

编者按：下面是一篇济南市城中村改造经验的文章，但对深圳市的城市更新工作同样具有参考意义，本站特供，以飨读者。

近几年来，济南市城市建设不断发展，城市功能、形象不断提升，随着我市拓展城市发展空间、实现城市土地集约利用任务的日益艰巨，有效加快市区村庄改造建设，从而改善居民居住环境和生活质量，提升城区档次品位，促进城市化进程与经济社会发展水平协调一致的要求也日趋迫切。《济南市城市总体规划》（2006-2020），济南市九大片区控制性规划方案，以及《济南市土地征收管理办法》（238号政府文），《关于加强和规范城区旧村（居）改造工作的意见》（济政发【2005】20号），《关于进一步加快市区村庄改造建设的的意见》（济政发【2009】31号）等各项政策法规也相继出台，用以规范本市发展规划，促进城市发展建设，集约节约利用土地资源，提升市容市貌，改善民生。

目前，济南市各市区正在积极开展城中村改造工作，已批复村庄改造总体策划方案50余个，其中已审批修建性详规的21个，已办理规划条件正在开展策划的15个。我市开展的村庄改造建设项目以区政府为组织主体、运作主体和重大项目实施主体，一般采用单村改造或多村整合的模式，与经营性用地上的房地产开发项目捆绑开发，整体实施招拍挂。村民安置房建设作为招拍挂供地的必要附加条件之一，先行建设。对本村集体经济组织成员的住宅安置采用以下方式：按用地标准安置的，用于住宅建设的土地按人均30平方米核定；按建筑面积标准安置的，按人均建筑面积40平方米核定，用于生产生活保障的土地按人均25平方米核定。村庄改造建设中的经营性用地依法征为国有出让后，土地出让总价款的60%先行拨付到负责项目的区政府，用于被征地村庄的土地补偿、拆迁补偿、安置补助、安置与保障性用房建设等成本，以此来保障村庄改造收支平衡。

但是上一阶段的旧村改造工作还是存在部分实际问题：一是不符合城市整体规划，开发建设无序。零散、自发、无规则的旧村改造往往与城市土地建设规划存在严重不一致的情况，影响了城市整体建设思路和城市形象，政府拟建的重大项目、城市的整体布局及可持续性发展因之受到严重影响。二是违规改造行为引发各种社会矛盾。其中比较突出的问题有：由于没有完备的规划建设许可，不能办理土地使用权和房屋所有权登记手续。而且大多数旧村改造项目，未经规划、建设等部门审查把关就盲目实施，造成设计标准低、建筑密度大、建设质量差、安全隐患严重等一系列问题。同时，居民用水、电、气、暖等问题无法保障，教育、文体、商业、医疗等设施不能配套。如将违规楼盘拆除，在造成巨大社会财富浪费的同时，也必然引发各种社会问题。三是村（居）居民后续生活缺乏有效保障。旧村改造完成以后，村民居住形式和生活方式一定程度上得到了改善，但是实际生活质量和社会待遇并没有完全改变，尤其是村民的生活后续保障问题得不到较好解决，无法解决群众长远的生活出路问题。

目前的旧村改造大都是由村集体组织实施，村（居）启动村庄改造工作的前期准备工作，如统计人口，核查房屋土地面积等，工作量较大。而且从村集体本身的职责、人员素质、技术力量及其本位利益等各个角度看，都有着很大的局限性，而且村集体对村庄改造建设政策法规的把握与解读，跟政府有关部门对接的流畅性，无论是时间还是专业人员的配备上都有着很大的不足。有些村集体为了获得改造资金，上报的人口数量及房屋面积并不属实，而且选择开发单位随意性很大，且不公开、不透明，一方面极易造成土地资源流失，使旧村改造所产生的本应归政府所有的收益流入村集体或开发商手中，另一方面造成村民不满，容易增加社会不稳定因素。

相对于村集体，中介机构有着专业知识扎实、经验丰富、技术过硬的团队，熟悉相关法律法规，了解城市规划要点，参与到我市村庄改造工作中来，为旧村、旧城改造项目和房地产等建设项目提供投融资咨询和融资服务，结合地方政策、法规等相关规定，提供总体策划咨询服务，包括项目论证、可行性分析、成本利润分析、总体规划等。在时间安排，技术力量等方面，中介机构都有着自己的优势，同时对村庄改造的政策法规理解较为透彻，能够把握住要点，与政府对接流畅，并且能同时面向多个村（居），整理摸索出一套科学合理的工作流程：与村居负责人进行初步接洽，了解村居基本情况及村居的改造意见，简单介绍村庄改造所需基础资料，从土地规划、城市控制性规划等方面对意向村居的村庄改造可行性进行分析并得出结论，提出策划思路。依照村庄改造策划思路，结合村居改造意见和基本情况在资金平衡方面进行初步估算，依据相应的政策和法规，结合村居意见编制总体策划方案，报送主管部门审批。为村（居）各项工作节约了大量时间，极大的提高了工作效率。

作为连接村（居）与政府部门的桥梁，中介机构不但能向政府部门如实、客观、负责的反映村庄的人口、房屋、土地等情况，使工作公开化、透明化，为政府部门把关。还能通过对政策法规的正确把握与解读，专业的技术人员以及流畅的工作程序协助村（居）实施村庄改造工作，并能起到指导作用，有效的避免村庄改造过程中出现的问题。

同时，中介机构有着对政府政策法规透彻解读的工作团队，能够统筹安排各项审批手续的申报，咨询，从而协助村居办理项目从建设到使用的各项审批手续。一般中介机构同时还具有工程项目管理及代建、招标代理及造价审计咨询、房地产策划、营销代理和投资咨询等业务，为村居提供长期、全面的服务，为村庄改造后续工作提供极大的便利。

近几年，我市村庄改造工作陆续展开，但短时间内全面铺开、以单村（居）为主的分散改造模式，不利于优化空间布局、提升城市功能、提高土地利用率，影响城乡规划的有效实施。为发挥好规划的引领和统筹作用，促进城中村改造科学有序展开。济南市规划局编制了《济南市中心城城中村改造引导规划》，指出我市城中村改造工作中存在的问题，确定了指导思想和工作思路，并为下一步的工作提出切实有效的建议，通过对《济南市中心城城中村改造引导规划》的学习和解读，中介机构代理实施村庄改造有了更明确的工作方向。我市城中村改造应因地制宜，能够集中成片改造或建设的地方宜于先行启动，城市综合体及重点工程如西客站、小清河综合整治等投资平台涉及的村庄宜于启动村庄改造。中介机构应与上述村居积极联系、积极沟通，协助村居开展村庄改造工作。

济南市已批复旧村改造的51个旧村居中，例如历城区遥墙街道办事处向阳村、郭店街道办事处郭店西村、彩石镇东彩石村，天桥区清河居等多个村居的旧村改造工作皆为中介机构代理完成。济南市将整合形成50个成片改造项目和5个重点建设片区，建设106个集中居住社区，上述村庄改造项目将陆续启动，中介机构将有着更大的参与空间，为省会的城市建设和村庄改造工作贡献出一份力量。

中介机构对于村庄改造工作中主要遇到的问题，例如有关于违章建筑的处理，能更加合理并行之有效的解决。目前涉及的违法建筑大多为六层以下，建筑质量较差，配套设施不完善，且与新建安置房建设标准不统一，原则上一律予以拆除。中介机构能够起到一定的宣传作用，动员村（居）展开对违章建筑的拆除工作。若确实与规划无矛盾、切建筑质量较高，可结合具体情况，经村居、中介机构与上级有关部门协商，可采用履行罚款决定后期完善手续、缴纳应减免城市配套费、核减村民保障用地面积等方式予以搁置。上述问题的妥善处理，极大的增加了村庄改造的可行性。

经过对我市已列入计划的旧村（居）进行测算分析，有部分旧村（居）用地中经营性用地招拍挂出让后，土地成交总价款的60%可满足村（居）民的安置补偿所需。由于历史的原因，大部分城市村（居）可供经营性开发的土地较少，而改造所需安置补偿资金较高。为了促进此类旧村（居）的改造，中介机构按照有关文件的规定，从中协调，为政府和村居出谋划策，将政府土地收益中专项用于农业土地开发、新增建设用地有偿使用费等以外的部分（约占政府土地纯收益的50%），以区为单位统筹平衡所在区的村（居）改造安置房建设资金。同时起到一定的监督作用，防止低价出让土地和暗箱操作，可充分体现“公开、公平、公正”的原则，还可以尽最大可能的获得更多的出让价款，支持旧村（居）改造，保证村（居）改造落到实处。政府收益的50%返给区政府，用于全区的村（居）改造费用的平衡，充分调动村（居）改造的积极性。

全运会后，对于省会城市的建设发展有了更高的要求，我市村庄改造工作的重要性与紧迫性不言而喻，而中介机构作为村庄改造工作中政府部门与村（居）之间的衔接部分，对推进我市城市化进程，促进全市经济社会全面、协调的发展也起着不可或缺的重要作用，有着相当重要的社会效益与责任。同样，中介机构也应当在工作中不断积累经验，增强专业知识，高质量高效率的完成工作，向着专业化、规模化的方向不断发展，为我市村庄改造工作做出贡献。