“同地同价”有望入法

农村集体土地和国有土地“同地同价”被写入《土地管理法》修订草案。

　　2月20日，一则重要的人事变动消息再次牵动业内神经。原国家土地副总督察（专职）、《土地管理法》修改领导小组副组长甘藏春，被任命为国务院法制办公室副主任。

　　国土资源部（以下简称“国土部”）政策法规司一位人士告诉记者，甘藏春的调任或是临时行为，旨在加快农村集体土地征收条例的起草，并参与推进《土地管理法》的修订审核工作。

　　国务院办公厅一位不愿具名的人士也透露，《土地管理法》修订草案已获得各部委通过，并上报国务院。农村集体土地和国有土地“同地同价”也被写进了修订草案。但前述国土部政策法规司人士表示，农村集体土地征收条例会先行出台，而新《土地管理法》出台则再度被推后。

　　被寄予厚望的《土地管理法》修订已历时3年有余，何时出台再成迷局。缘何“下位法”跑赢“上位法”？计划先行出台的农村集体土地征收条例，在保护农民利益上将以怎样的面貌呈现？对地方土地出让和房地产开发又会有怎样的影响？

　　“下位法”跑赢“上位法”

　　有关农村集体土地征收条例会先行出台的消息，始于2月15日国务院总理温家宝主持召开的国务院常务会议。温家宝在这次会议上表示，今年改革的重点工作之一，就是制定出台农村集体土地征收条例。

　　接下来的2月20日，中央门户网站“人事任免”一栏显示，免去甘藏春的国家土地副总督察（专职）职务，任命其为国务院法制办公室副主任。

　　看似简单的人事任免，但却因为甘藏春在《土地管理法》修订中担当的重要角色，引发了业内对于修订走向的关注和热议。

　　早在2008年12月，《土地管理法》第4轮修订就已启动。国土部政策法规司司长王守智当时表示，修法的目的有三：一是建立明晰的土地产权制度，改革农村集体土地财产权实现的形式；二是建立利用经济手段调整土地资源的补偿制度；三是建立土地资源使用管理的责任体系。

　　但2011年1月21日出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，对集体土地征收补偿条款予以回避。随着农村集体土地征收补偿矛盾的愈发凸显，业界对于《土地管理法》修订的期望，聚焦在农村集体土地的征收补偿改革上。

　　到2009年3月，一份《土地管理法》修订草案征求意见稿，传达到各地国土资源厅和相关部委。该意见稿新增49条规定，涉及农村集体土地权利、承包经营权流转、宅基地权利、土地使用权到期处置、土地交易、征地及其补偿等内容。这份草案最终因各方争议一度被搁置。

　　2011年年初，《土地管理法》修订再次启动，国务院法制办组织国土部等部门开展调研。

　　如今，新的《土地管理法》虽已完成修订草案并上报至国务院，但何时出台仍不得而知。

　　“这次修订能够上报到国务院，历经重重困难。《土地管理法》修订不仅存在农村集体土地和国有土地的同权、同地、同价的争论，更是对各个部委利益的再次分割。”一位国土系统内部人士告诉记者，仅2011年，以公路、铁路、水利为主的基础设施建设项目的用地需求占用地总需求就超过了40%。水利部、铁道部和交通部等对《土地管理法》修订异议颇大。

　　此前有消息显示，缩小征地范围、大幅提高农民在集体土地增值收益中的分配比例，是修订的一个主要方向，但这显然会遭到地方政府的抵制。

　　中国人民大学农发院副院长郑风田分析认为，缩小征地范围会使地方政府的土地指标更为紧张，进而影响其重点项目投资建设和招商[简介最新动态]引资；大幅提高农民在集体土地增值收益中的分配比例，提高集体土地征收补偿标准，则会相应减少地方政府的土地出让收益。

　　虽然面临上述复杂的局面，但对于矛盾日益突出的集体土地征收、征用问题，以及社会各界的关注和呼吁，前述国务院办公厅人士透露，在地方政府的换届之年，从稳定大局的角度出发，中央综合考虑，选择先行单独出台农村集体土地征收条例。

　　“下位法”跑赢“上位法”，出乎很多法律从业人士的预料。中国建设管理与房地产法研究中心执行主任王才亮表示，依据立法惯例，应该先出台“上位法”，然后再据此出台具体的条例，即“下位法”。

　　但从目前的消息来看，鉴于上述种种原因，“下位法”跑赢“上位法”已成定局。

　　“同地同价”的不同解读

　　关于征收条例的编制内容，此前甘藏春曾多次表示，农村集体土地征收的主要修订思路是，“强化对被征地农民补偿”。

　　上海大学法学院副教授李凤章建议，条例应规定仅征收农民的土地使用权，保留集体土地所有权不变。这有利于保护农民的土地权益。征收土地使用权，补偿到使用权人，中间的各种补偿截留不复存在，农民的利益可获得保障。

　　同时，允许集体出让土地使用权和允许农民转让土地使用权。不用区分是国有还是集体所有，从而实现2008年中共中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中逐步建立城乡统一的建设用地市场的愿景。

　　据了解，当前我国各地完善征地补偿安置的方式主要有3条路径：一是提高征地补偿标准；二是完善失地农民与城镇的社会保障制度对接；三是在商业性项目中，通过机制创新，使被征地农民在获得征地补偿之外，还能享受到与该商业性项目相关的就业安排或部分商业收益。

　　尚处在起草中的农村集体土地征收条例，究竟会以何种方式“强化对被征地农民补偿”，尚需等待。但可以确定的消息是，“同地同价”已被写进了《土地管理法》修订草案，但“同地同价”能否在农村集体土地征收条例中呈现，尚不确定。

　　按照国土部2010年6月26日下发的《关于进一步做好征地管理工作的通知》，“同地同价”表述为，征地补偿“全面实行征地统一年产值标准和区片综合地价”。而所谓区片综合地价，是指在城镇行政区土地利用总体规划确定的建设用地范围内，依据地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系以及当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素，划分区片并测算的征地综合补偿标准。

　　但按照一般理解，“同地同价”应该是指，同样位置或相邻区域的土地，无论征作公益用途还是商业用途，土地征收补偿价格和土地出让价格应该相同。

　　究竟“同地同价”会以国土部的表述方式呈现，还是以一般理解的方式呈现，前述国务院办公厅人士表示不便透露。

　　但无论如何，“大幅提高农民在集体土地增值收益中的分配比例”已被定调。在2011年12月27日的中央农村工作会议上，温家宝表示，不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化、城镇化成本，有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例，并且要求今年一定要出台相应的法规。

(作者：兰亚红 张凤玲)