蔡继明：推进土地制度改革 应区别对待小产权房

——访全国政协委员、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明

　　两会前，中国经济时报记者与连续多年提案改革土地制度的全国政协委员、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明进行了一场马拉松式的访谈，从当日上午九点半一直持续到下午一点半。

　　在采访中，蔡继明反复强调，城乡二元土地制度严重阻碍我国城市化进程，并导致高房价、城乡收入差距加大、农民权益受到侵害等若干问题。他建议，在符合法律和城乡统筹规划的条件下，应允许农村集体建设用地进入市场，和国有建设用地同地同权同价。

　　城乡二元土地制度弊端多

　　中国经济时报：纵观您十几年来的提案，发现几乎每年您都要提土地制度改革，为什么一直关注这一领域？我国的土地制度存在哪些弊端？

　　蔡继明：土地制度改革是解决当前很多难题的根本办法。城市化、高房价、土地财政、城乡居民收入差距等众多热点问题，要想根本解决必须依靠土地制度改革。

　　我国宪法规定：城市土地归国家所有，农村的土地归集体所有。但同是土地公有制，二者并非同地、同权、同价，具体表现在：集体土地所有者不能买卖其土地；集体土地使用权只能首先在集体成员内部初始配置，但宅基地使用权不能抵押和转让给集体成员之外，农地的承包权亦不能抵押，其流转也受到一定限制；农民在自己的宅基地上以及村民集体在集体建设用地上建设的住房只能卖给本村居民，如果卖给外村特别是城市居民，则被视为小产权房，不受法律保护。

　　这种城乡二元土地制度严重阻碍了我国城市化进程，并且排除了农民平等地分享工业化城市化成果的权利，抑制了农民财产收入的增长，扩大了城乡居民收入差距。此外，现行的征地制度，还催生了土地财政，推高了地价、房价，也致使小产权房屡禁不止。

　　中国经济时报：您提到城乡二元土地制度严重阻碍了我国城市化进程，为何这样说？

　　蔡继明：首先，农民分享工业化城市化的平等权利受到限制。工业化城市化进程中凡是需要占用农村集体土地的，无论是否出于公共利益的需要，一律采取政府征收的形式变成国家所有，而政府对被征地农民的补偿，完全是单方面垄断定价，其水平远远低于被征地的真实价值或机会成本，二者的差额被地方政府攫取。

　　这种征地制度剥夺了失地农民平等分享土地增值的权利，其中相当大一部分成为就业无岗、务农无地、社保无份的“三无农民”，被排除在工业化城市化进程之外。

　　其次，农民的土地不能为他们进城落户提供财产支持。农村居民的住房(连同宅基地)不能抵押，亦不能向城镇居民出售，高达60—70亿平方米的小产权房不能进入市场，这一方面堵塞了农民唯一能够抵押融资的渠道，另一方面抑制了农民房产的资本化，使他们的土地不能为他们进城落户提供财产支持。

　　不仅如此，农村现有建设用地17万平方公里，超过全国城市建成区总面积3倍以上。即使简单地通过旧村改造和新村规划，就可以至少节省出三分之一的建设用地。但是，我国工业化城市化进程中急需的这笔巨量的宝贵的土地资源，并没有按照市场原则给农民带来巨额财富：这些土地或者大部分沉睡在广袤的农村，或者被地方政府以城乡建设用地增减挂钩的方式转变为城市国有建设用地。

　　最后，由于缺乏有效的土地流转和退出机制，农村土地的流转额不足10%，阻碍了农地的规模化经营，使农业产业化和现代化难以推进。

　　应允许农村集体建设用地进入市场

　　中国经济时报：您提到我国的城乡二元土地制度存在很多弊端，更是严重阻碍了我国的城市化进程。那么您认为，我国的土地制度应该如何改革，才能利国利民？

　　蔡继明：我认为，最重要的一点就是建立城乡统一的建设用地市场，逐步缩小国家行政性征地的范围，在符合法律和城乡统筹规划的条件下，应该允许农村集体建设用地进入市场，和国有建设用地同地同权同价。

　　这意味着我们今后城市建设和工业化进程如果要占用农村土地，就应该允许农民集体所有的土地进入市场，不能一律采取政府征收的办法。土地用途的改变本来就应该用规划去管，而不能用所有权去管。在土地用途管制上应该是一视同仁的。

　　即使是出于公共利益的需要非征收农民的土地不可，也必须给被征地农民合理公平的补偿。因为公共利益的范围可以大到整个国家或全社会，小到一个社区或一个群体。一定范围内的公共利益的实现，其成本自然应该由该范围内的全体成员或公民来承担，而没有理由将其成本转嫁给根本不能享受这种公共利益的其他成员。

　　此外，我还建议，应允许农村集体宅基地的使用权自由转让、抵押和出租。农民住房的买卖、抵押和出租，所涉及的仅仅是集体宅基地使用权的转让，这丝毫不影响集体土地产权的属性。应该让农民的住房和宅基地具有和城市居民同等的权益。

　　应区别对待小产权房

　　中国经济时报：您认为应该如何根治小产权房问题？

　　蔡继明：小产权房之所以被限制交易并宣布为不合法，从中央政府的初衷来看，就是担心滥占耕地，粮食安全受到威胁。因为客观上确实有很多小产权房就是占用耕地，如果不加以有效遏制，笼统地说小产权房不加以限制而合法，就会诱使越来越多的人到农村去买房甚至是圈地，也会诱使农民违法占用耕地。但小产权房年年都喊限制，结果却屡禁不止，而且越禁越多。原因就在与没有一个从根本制度上解决的前后一贯的长远办法。对于处理小产权房，政府应通盘考虑。我建议，要区别对待小产权房。

　　首先，对于建立在农村集体建设用地上的小产权房，要承认其合法性。当然，这类小产权房的建设必须符合城乡规划和建筑标准，在政府解决小产权房的整套方案公布之前，对于尚未列入城乡统一规划就已经建设的小产权房虽然不存在违反规划问题，但也必须符合建筑标准。而在政府解决小产权房的整套方案公布之后尚未建设的小产权房，必须等到做出后才能建设。

　　其次，对于非法占用农地建设的小产权房，也要区别对待。要从解决小产权房的整套方案公布之日起对占用农地建设的小产权房画一条线：此前为历史问题；此后为现实问题。

　　对于历史问题要一分为二：如果开工不久或规模不大，尚能以较低的拆除成本将宅基地恢复成耕地的，就坚决拆除；如果规模很大并已投入使用多年，即使付出较高的拆除成本，也很难将建设用地再恢复成耕地的，拆除这类小产权房不仅得不偿失，而且会引发较大的社区矛盾，同时要考虑到，如此大规模和长时间的小产权房建设之所以成为事实，当地政府一定负有不作为的责任。所以，通过给予当地政府、房地产商、小产权房购买者以及农村集体土地所有者一定的处罚，同样可以将这类小产权房合法化。但是，对于现实问题，一定严惩不贷！否则，政府将失去公信力，最严格的耕地保护制度就会流于形式！