破解土地财政，统筹解决城市化和新农村建设

现阶段我国城市化虽然进程加快，但仍然滞后，突出表现为农民工问题日趋严重。近两亿农民工一到春节就要从城市回到农村、过完春节再从农村返回城市，一方面给运输部门造成了很大压力；另一方面，农民工只能在春节与家里留守老人、留守妇女、留守儿童相聚，对农民工家庭来说很不人道，尤其是，农民工无法定居在城市或者农村，不利于他们参加城市现代化建设，也很难让他们成为新农村建设的主体，也难以即时实现这一庞大人群的消费能力，对于保增长、扩内需、调结构都十分不利。

　　同时，城市化虽然有所进展，但城市建设中问题十分严重，突出表现是多数城市房价居高不下，已经成为威胁社会稳定的一个隐患。加快城市化进程，解决好城市民生问题特别是农民工问题，统筹推进城镇化和新农村建设，已经刻不容缓。

　　城市化滞后的原因是多方面的，一个重要原因与1994年开始实施的分税制有关。近年来，笔者在全国许多地方调研时了解到，几乎所有地方官员都认为地方政府“财力和事权不对称”，制约了地方的发展。按照现行分税制规定，增值税的75%和所得税的60%划归中央。再加上农村地区免除了农业税，地方政府可用财力严重不足。由于财权减少、事权却有增无减，地方政府只好“另辟蹊径”。当有些地方“创造”了“经营城市”的经验之后，“土地财政”很快成为普遍现象，即靠出卖土地增加政府收入，以此来发挥政府在推动经济社会发展中的主导作用。

　　“土地财政”弥补了地方政府财力的不足，为许多地方的城市建设发挥了十分重要的作用，特别是城市基础设施建设的提速，极大地改变了中国城市的面貌，也大大助推了我国重化工业的快速发展。但是，“土地财政”的弊端也十分明显。第一，大多数城市向周边农村扩张，使国家实行“最严格的耕地保护制度”难以落实到位。第二，所谓“土地财政”其实主要是用低价征收农民土地、高价拍卖给开发商，实际上就是政府剥夺农民利益。第三，政府在高价出让土地时，和房地产开发商联手推高了房价。加上许多地方政府并没有按照中央要求加强保障房建设，使城市居民住房问题难以解决，更使农民工无法在城市落脚。从各地实际情况看，由于土地资源不足，土地财政也已经无法持续。由此而言，分税制虽然对中央政府增强执政能力作出了重要贡献，但其弊端也是显而易见的。 为抓住后危机时代转危为机的机遇，加快经济发展方式转变，统筹推进城市化和新农村建设，笔者认为：

　　第一，调整分税制，增加地方政府收入分成，并按照税收和税源一致性原则改革现行税制，以降低地方政府对“土地财政”的依赖，为地方政府推进城市化、城镇化提供合理的、可持续的动力。加快城市化、城镇化进程，仍然需要地方政府发挥主导作用。为此，国家必须支持并且激励地方政府增强财政汲取能力。从“十二五”开始为一部分城市“放水养鱼”已势在必行。建议在“十二五”期间，在全国市区人口10万到80万的小城市和中等城市实现新的分税制，增值税存量部分每年将中央分成减少5%，五年从75%减少到50%，另外50%归这些城市政府；增量部分全部由这些城市政府收取。同时，将现行税制关于企业在注册地纳税的规定，改变为在税源地交税。以这样两项改革来增加地方政府财政收入，激励地方政府加快经济社会发展，尤其是加快推进工业化进程，从而吸纳更多劳动力，把农民工稳定在城市。在农村剩余劳动力转移到并稳定在城市的同时，有条件的地方可以加快小城镇和中心村建设，引导那些“空心村”、“空壳村”的农民集中起来居住，腾出更多土地进行农业适度规模经营。在一二十年之后，比如说在小城市人口增加到50万、中等城市人口增加到200万左右，并且产业发展达到一定水平的时候，如果有必要的话，可以考虑逐步恢复目前的分成比例。

　　在人口超过300万的超大城市的近郊区，可将离这些城市半小时左右车程的县城、中心镇，规划为这些城市的卫星城，并采取措施加快建设。可以通过政府的行政命令，将集中在这些城市的大型国企的总部或分部，分散一些到这些卫星城去。同时既引导附近的农民，也引导城市居民包括在城市工作的农民工到这些地方居住。这样既有利于这些城市周边地区加快新农村建设，也有利于缓解这些城市房价居高不下的压力，让虚高、过高的房价降下来。在这些卫星城也应实行新的分税制。

　　建议在特大城市、超大城市仍然实行现行的分税制，以引导特大城市特别是超大城市过度集中的资源疏散到中等城市去，以加快中等城市的发展。事实上，现阶段像北京、上海这样的超大城市规模已经过大，城市居民的生活质量很难提高，应限制其继续扩大。

　　第二，修订《城乡规划法》，让规划加强城乡统筹，强化城乡规划的刚性。2007年以前，我国只有城市规划法，法律没有要求和规范统筹城乡发展。但把“城市规划法”改名为“城乡规划法”，并不能马上就做到把新农村建设纳入城乡建设规划中。事实上，许多地方的规划仍然是城市规划和新农村建设规划两张皮。特别是在2005年中央提出新农村建设战略任务之后各地掀起的新农村建设规划热中，基本上仍然是把农村区域单独来规划，而缺乏具有长远战略意义的城乡统筹。修订后的《城乡规划法》应当规定，小城镇和乡村规划必须包含于城镇体系规划和城市规划之中。中心城市的规划，至少要规划到周边行政区划内每一寸土地；最好能够规划到城市可辐射范围内的所有农村地方。 应当借鉴国外规划法的经验，给城市规划编制设置“公众评议”、“公众听证”的程序，按照科学执政、民主执政的要求，既让专家参与，也向民众征求意见。应当规定，规划须经本级人民代表大会审议，而不是人大常委会审议；并要规定人大审议规划须设置辩论、投票表决等程序。同时，应强化政府执行规划的法律责任，把“责令改正，通报批评”、“对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分”之类的规定，修改为“根据情节轻重依法追究刑事责任”。在规划问题上，政府部门的法律责任必须从严规定、从严执行，保证城乡规划的编制和实施不受领导干部长官意志随意性的影响。只要能够做到这一点，现阶段城市化进程中拆迁引发的矛盾问题，将大大减少。

　　第三，加快《土地管理法》的修订，对城市国有土地使用者收取土地租金作为财政收入，对征收征用农业用地按照土地预期收入给予被征地农民合理补偿。目前在城市国有土地的使用中，无论是公共机关、国有企业还是私人部门、居民个人，都有将属于国有土地的收入据为少数人或者个人所有的行为。应当吸取学者盛洪等人的建议，以法律形式加以规范，将属于全体人民的收入收回来，作为政府财政收入。现行法律规定，征收、征用农业用地转变为建设用地的补偿，都按照土地过去的收入来进行补偿，这也是不合理的。应当按照所征收、征用土地可能达到的预期收入水平，按照一定的比例给予被征地农民补偿。应将《土地管理法实施细则》第25条规定“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”，修改为“征地补偿、安置争议没有解决之前不得实施征用土地方案”。应规定允许小城镇、中心村在连片宅基地上开发建设住宅区，在满足本地农民需求的前提下，允许城市居民购买居住。打破城乡居民分隔，允许城乡人口双向流动，让城乡居民在农村区域混居，这样才是统筹城乡发展。

　　第四，修订《农村土地承包法》，规定城市居民可以有条件地到农村承包土地。现行《农村土地承包法》虽然没有明确排除城市居民到农村承包土地，但强调“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”、土地承包经营权流转时“在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权”，等等，表明当初立法者没有考虑城市居民到农村承包土地的可能性。事实上，在大批农村劳动力转移到城市的同时，也有一些城市居民想要到农村创业发展。特别是在许多大学生村官来到农村创业发展的情况下，《农村土地承包法》应当明确规定城市居民到农村承包土地的条件和方式。允许城市居民特别是大学生到农村承包土地、参与农业农村建设、成为新时代的农村居民，这是改变农村劳动力结构、发展壮大现代专业农民队伍、转变农业发展方式和发展现代农业、加快农村经济社会发展的迫切需要，是贯彻落实科学发展观、统筹城乡发展的题中应有之义，是新农村建设中具有重大战略意义的步骤，应当得到法律的鼓励和规范。

　　第五，对享受增值税优惠政策的城市，要加快民主法制建设。在国家放权让利给那些城市的同时，应当加强制度建设，对这些城市领导者的权力进行更加有效的制约和监督。建议在这些城市实行司法机关垂直管理的体制，使这些城市的法院、检察院能够享有相对于当地党政领导机关的独立性。同时，在这些城市，可按照每10万人口设1名专职人大代表和1名专职政协委员的制度，授权他们专职履行法律监督和民主监督职能的权力。可在这些城市实施预算管理和监督制度改革，让政府花纳税人的钱公开透明，从而保护领导干部不受腐败的干扰和威胁，专心致志为人民服务。