化解拆迁冲突关键在合理分配土地增值收益

从社会管理和社会发展角度看，对城市房屋的拆迁是必然的，这一现象在世界各国城市化的过程中普遍存在。然而，在当下的中国社会，因房屋拆迁而造成的冲突，其激烈程度不断触动整个社会的神经，成为社会热点。引发房屋拆迁矛盾的症结究竟在哪里？

　　被拆迁户对土地增值收益有期待

　　在中国，由国家所主导的城市化进程中，房屋拆迁的推动者是以市县（区）两级为主的地方政府。首先，在现行的政治体制下，地方政府具有提升城市经济总量的巨大压力。在土地资源日益减少的城市化背景下，只有具有足够的土地资源才有经济发展的空间。其次，依靠土地的有偿出让，地方政府能够获得巨额的财政收入。因此，地方政府具有对房屋拆迁，然后进行土地出让的动力。与之相对应，当前对拆迁问题的研究基本上围绕着如何约束政府的强制性拆迁行为，如何界定拆迁的前提——公共利益，如何提高拆迁的补偿标准等一系列问题展开。

　　然而，这些判断和研究缺少对被拆迁者心理的关注。在拆迁过程中，被拆迁者所要申张的是什么权利？他们是要保护自己的房屋不被拆迁吗？在惯有的思维方式下，被拆迁者被理所当然地认为是权利被侵害者，他们似乎只能被动地接受房屋被拆的现实。2011年南京江宁郊区农民“盼拆迁”的消息见诸报端，引起舆论哗然。根据笔者的调研经验，农民盼拆迁的现象相当普遍。在城市的周围，期盼通过房屋拆迁和土地征收过上好日子的农民不在少数。在此意义上，拆迁矛盾的焦点并不在于被拆迁者不愿意拆迁，而在于拆迁之后政府如何补偿被拆迁者。即使被拆迁者表现出不愿意拆迁的姿态，那也常常是因为补偿没有让其满意。

　　一般而言，对房屋价值的评估有两种依据：一是房屋本身的建筑成本，二是房屋的市场价格。房屋所建时间越久，其建筑价值越低；而市场价格则不同，在一个城市化处于起步阶段的国家，房屋的市场价格整体上呈不断上涨趋势。二者相比，房屋的市场价格要远远高于建筑成本。随着住房制度的改革，房屋市场价格不断攀升。在北京、上海等一线城市的中心地带，房屋每平方米的价格高达几万甚至十多万元。被拆迁房屋大都处在被城市高楼所包围的城中村，这恰恰是房屋价格较高的地区。一旦房屋被拆迁，原房屋所在地块被政府以远高于当初补偿的价格出让给房地产开发商，开放商再以更高的价格出售。这样的反差是被拆迁者心理不平衡的重要刺激因素。因此，在拆迁中，如果说被拆迁户的权利的确被侵害了话，那么被侵害的权利不仅是他们对房屋的财产所有权，更是拆迁之后他们对土地升值的收益权。

　　土地增值收益是社会经济发展水平的投射

　　问题在于，对土地和房屋的增值收益分配还有另一种声音。这种声音不仅有着相应“涨价归公”理论的论证，也有着现实利益机制的强大支撑。

　　理论上，土地价格并非如普通商品那样由自身价值所决定，其与一个地方的经济发展水平和城市化程度、交通便利程度、公共设施的完善程度等因素密切相关。因此，房屋拆迁之后出现土地增值收益，是社会整体经济发展水平在当地的投射。这种“涨价归公”理论得到了地方政府的认同。在中国的城市改造中，正是地方政府将公共资金投资于某个地段，才导致该地段的房屋价格上涨。因此，对于被拆迁户提出的市场补偿价格，地方政府总认为不合理，不愿意接受。显然，如果满足少数被拆迁户所提出的高补偿标准，就意味着他们得到了一部分由整个社会共同努力所带来的财富。

　　于是，一方面是被拆迁户要求得到土地的增值收益，另一方面地方政府则不愿意过多地给予土地增值收益，双方发生了重大分歧。为了保护被拆迁者的利益，新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出了“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”的规定。相比之前相对模糊的补偿规定，被拆迁户要求得到土地增值收益的权利申张得到了法律上的支持。然而，由于缺少相应的实施细则和制度保障基础，依据房地产市场价格进行补偿的规定的实施仍然面临着制度性的约束。

　　构建合理的土地增值收益分配机制

　　在双方就补偿协议达不成一致的情况下，一些地方政府动用强制性手段进行暴力拆迁。面对这种情况，少数被拆迁户不愿意被排斥在土地增值收益分配的格局外，从而导致冲突的出现和升级。一起又一起恶性拆迁事件正是这种强制性拆迁的直接恶果。由于被拆迁者是“弱者”，他们得到了社会舆论的普遍同情。与之相比，地方政府则处在舆论的风口浪尖，陷入极其被动的地位。然而，强制性拆迁只是引发冲突的直接和表面原因。

　　笔者认为，地方政府适当分享土地增值收益对于中国的城市化建设有着积极的推进作用，但是其分享土地收益的正当性需要建立起来。由于当前公共财政制度的缺乏、一些地方政府权力的异化以及其对房屋拆迁过程的深度介入等诸多因素，地方政府的公共形象被极大地削弱，以致被拆迁户将地方政府视为侵占自己利益的“掠夺者”。也正因此，在拆迁中，占据土地增值收益的地方政府始终得不到社会舆论的支持。当地方政府利用土地增值收益来承担社会公益的正当性形象建立不起来时，被拆迁户更加有理由捍卫自己的权利。

　　从世界其他国家的经验来看，土地的增值收益如何在公民与社会之间分配不仅与该国家的价值取向相关，也取决于其城市化的发展阶段。在土地实行私有化的经济发达国家，诸如德国、法国、日本，土地的增值也不必然全部归土地所有者所有，在历史上亦经历了从基于市场原则的“完全补偿”到基于社会利益的“不完全补偿”，再到基于市场原则的“完全补偿”的反复。因此，问题并不在于地方政府是否分享土地的增值收益，而在于其如何分享。这种分享机制不仅要求地方政府的分享程度保持在一定的限度内，更要对其分享收益的理由在制度上作出说明，以保障收益用于社会公共事业建设。

　　（作者单位：华中科技大学法学院、中国乡村治理研究中心）