一、中外土地财政异同
近来，各界对土地财政议论较多。实际上，西方市场经济发达国家也存在土地财政。例如，西方国家的地方政府财政收入，主要依赖财产〈地产、物业）税，高的约占地方财政收入的60.70%， 这是典型的土地财政。又如，西方国家普遍不直接对土地增值征税， 但土地交易所得要缴纳所得税，实际上是间接对土地增值征了税， 这也算是土地财政。再如，西方国家也有国有土地，但政府并不直接经营，需要经营的，有的（如加拿大）交给国有公司经营，公司要向政府上缴利润，这也是土地财政。
西方的土地财政，主要靠向存量土地资产征税，而我国的土地财政，则主要依赖增量土地，这是一个很大的区别。存量土地 资产面广、量大，税收收入可以预期，便于纳入预算支出和规范管理。增量土地的收入则难以预期，很难纳入严格意义的预算支出，也难以规范管理。而且，过分依赖增量土地的收入，会形成 征地、卖地依赖症，导致政府行为扭曲，并陷入外延扩张的恶性循环。政府对存量土地市场，也缺乏经济调节手段。
我国这种主要依赖增量土地的土地财政，是在两个制度基础上形成的。一个是现行征地制度，另一个是政府经营土地的制度。 征地制度各国都有，但政府经营土地制度则是中国特有的。市场经济发达国家，都不允许政府直接从事经营活动。例如在土地资源稀缺的荷兰，不仅土地用途管制十分严格，而且规定任何土地交易，政府都可以优先购买。但同时法律又规定，政府不得从土地获取任何收益。政府购买土地的目的，是为了控制房价，解决居民的住房问题。[1]就是说，荷兰政府的惟一职能，就是公共管理，不从事任何经营活动，政府财政收入的主要来源依靠税收。 其它西方国家的政府，也大体如此。
我国政府征收农民的土地，用于经营获取收入，形成的土地财政规模越来越大。2009年全国土地出让收入1.6万亿元，约占当年地方本级财政收入的48.8%，2010年土地出让收入高达2.9 万亿元，相当于地方本级财政收入的71.4%。[2]
二、关于土地金融
近些年来，城市建设资金中土地金融占得比重，越来越高， 已经远远超过了土地财政。这里所谓土地金融，是指政府把征收来的土地，到银行抵押或质押贷款。严格说，这样做并没有法律依据，是不合法的，但已成为普遍的趋势。按官方统计，2010年 我国地方政府各类融资平台，总负债10.7万亿元，[3]其中絶大部分以土地为抵押或质押，属于土地金融。有学者认为，官方统计数据偏低，地方政府实际负债额比统计数据高得多。
目前我国地方经济的发展严重依赖土地财政和土地金融，据 刘守英等人研究，东部城市建设的资金构成，土地出让收入约占 30%，土地抵押融资约占60%；中西部的城市建设资金，土地出 让收入约占20%，土地收益权质押融资约占70%。[4]
与土地财政一样，土地金融也是以征地制度和政府经营土地制度相结合，才得以形成的。
三、矛盾积累经历了从量变到质变的过程
现行征地制度是从计划经济演化来的，政府经营土地制度则是城市土地使用制度改革的结果。这两个制度紧密契合，才可能 形成土地财政和土地金融，土地财政大体形成时间是1998年以后， 土地金融更晚一些。
先看征地制度的变化
计划经济时期，国家征地的补偿费用不高，但对因征地而失地的农民，由国家予以安置。具体措施，一是“农转非”，农业户籍转为城市户籍；二是把农业劳动力安排到城市企事业单位就业，成为职工。在当时条件下，这种转变对农民来说意味着根本性的变化：由挣工分变为挣工资，退休也有了保障；由自己种口粮变为吃商品粮；由合作医疗变为公费医疗；子女由在农村上学变为可以到城市上学；运气好的，还可以享受单位分配的住房， 等等。这种转变所体现的经济关系，是失地农民能在一定程度上， 分享土地转变用途后产生的增值收益。在计划经济时期，国家工业化、城市化进程相对缓慢，加之有这样一套利益分享机制，征地引起的社会矛盾并不普遍、尖鋭，多数农民还欢迎甚至盼望国家征地，把征地当作改变自身命运的机遇。
进入20世纪90年代以后，我国逐步建立起社会主义市场经济体制，国家安置难以实施了。一是个体、私营、外资企业大量 涌现，对这些企业，国家不可能做人员方面的安置。二是国营企事业单位逐步改制成为独立法人，打破“鐡饭碗”、“大锅饭”、 “终身制”等，国家也难以安置了。即使安置，也不可能像过去那样有长久甚至终身的保障了，对农民而言，这样的安置已亳无意义。于是，对因征地而失地的农民，国家不再安置，改为提高安置补偿费标准。也就是说，凡国家征地，不管对部分失地还是完全失地的农民，一律实行货币补偿。但所谓货币补偿，却是延续了计划经济时期的做法，即由国家规定补偿标准。补偿费用的具体构成是：土地补偿费、青苗补偿费、地上地下构筑物补偿费 和人员安置补助费。其中，土地补偿费是按农业年产值的若干倍估算，大体属于农地的地价。就是说，农地改变用途后产生的增值收益，农民不能分享了。安置补助费也是按农业年产值的倍数来估算的，考虑的也只是农业劳动力的再生产。但事实上，农民一旦完全失地就不可能务农，而在农业之外就业，会有一个或长或短的过程，期间的生活成本会大大提高，靠农业劳动力的补偿费用，难以维持其正常生活。我国农村土地属于集体所有，过去土地补偿费主要由集体统一支配使用，实行联产承包责任制以后， 有的地方把部分乃至全部土地补偿费分给农户，即便如此，也维持不了几年生计。广大农民把这种单纯货币补偿的做法概括为 “一脚踢”，可谓形象生动、一语中的。“一脚踢”以后，因征地而引起的社会矛盾逐渐突显。
社会主义市场经济刚刚建立的90年代初期，征地还是以国家重点项目的单独选址为主。国家重点项目，多为基础性、公益性建设，农民为此作出一些牺牲，在感情上容易接受；单独选址， 多呈点、线状分布，涉及的农地面积和农户数量相对少一些，完全失地的农户更少；大量重点项目分布在农村地区，即使有少量完全失地户，其生活成本也比城乡结合部低许多；当时城市土地市场还没形成气候，农民更没有土地财产的观念。因此，尽管已经“一脚踢”了，但矛盾还不十分突出。
大约自90年代始，开发区热兴起，渐成燎原之势，到90年代中期已是遍及全国。开发区征地，属于批次（即区片）征收， 一征就是一大片，导致完全失地的农民数量越来越多。开发区一 般都处于城乡结合部，生活成本高，虽然就业机会较多，但农业劳动力素质低，找到稳定的工作并非易事，因此，失地农民普遍遇到生计困难。征地引发的社会矛盾，越来越突出了，成为全社 会关注的热点问题。
90年代中后期，党中央提出了城镇化发展战略，到1998年政府机构改革和换届以后，进入21世纪，这一战略才全面实施。但在许多地方党委和政府的心目中，所谓“城镇化”，就是大张旗鼓地搞城市建设和城市扩张。城市扩张要占用农地，城市建设的资金要靠征地后的“招、拍、挂”，于是批次征收愈演愈烈，被“一脚踢”出去的失地农民与日俱增。过去的开发区热中，虽然也有“楼、堂、馆、所”等建设，但毕竟还是以发展实体经济为主。而这一轮城市建设中，诸如那些堪与日月同辉或比邻河湖之泽的行政中心，那些超国际水平的大广场、大花园、大酒店，那些穷奢极欲的豪华娱乐设施等等，如波涛汹涌，一浪高过一浪， 如烈马奔腾，一发而不可遏。对这一类建设项目体现的利益取向，连普通市民都为之嗔目，广大农民更是心中沟壑难平。随着城市土地市场的日益火爆，农民的土地财产意识也日益觉醒，提出了按市场价补偿和允许集体土地进入市场等要求，抵制和抗拒政府征地的极端事件普遍发生。因征地而引发的社会矛盾全面激化， 成为一大社会难点问题。
再看政府经营土地是如何形成的
20世纪80年代，我国逐步改革城市土地使用制度，主要改革方向是有偿使用土地。有偿使用的方式，当时有土地使用权出让、 出租、入股等多种形式，其着眼点是搞活经济，而不仅仅是考虑增加政府收入。但进入21世纪以后，有关方面提出经营性土地一 律“招、拍、挂”，使得城市土地有偿使用形式变为只强调出让 (一律“招、拍、挂”，就是一律出让〉，其它多种形式不再是工作的重点。提出一律“招、拍、挂”的出发点，政治上是为了预防腐败，经济上则是为了增加政府收入。
我国的土地出让制，主要是借鉴香港的土地批租制。但香港的土地管理与土地批租〈即经营〉，分属不同的部门，并且把政府的土地收益纳入基金管理，杜絶了支出使用的随意性。这一点， 我们却没有学，可以说学香港只学了一半甚至不到一半，这是由当时的历史条件决定的。80年代中后期成立国家土地管理局，负责统管全国城乡地政，逐步推行有偿使用土地制度改革。但国土局作为副部级机构，权威不够。在长期计划经济的惯性作用下， 许多地方政府和一些中央政府部门，不买国土局的胀，不愿实行有偿用地制度，改革进展缓慢，自然谈不上形成土地财政和土地金融。在当时的这种背景下，土地管理部门顺理成章地承担起国有土地的经营职能，集裁判员（管理〉与运动员（经营〉于一身， 可以说是一种历史的必然。
1998年政府机构改革，成立了国土资源部，土地管理升格了， 各地方换届后新上来的领导干部，多没有计划经济时期无偿用地的包袱，城市土地有偿使用制度才真正确立起来，政府经营土地的局面也因而全面建立，并与征地制度互为表里，逐步形成了我们现在多有批评的土地财政和土地金融。与此同时，政府经营土地特别是管理土地的部门经营土地的弊端，日益显露出来了。
以上对历史的回顾说明，现行征地制度和政府经营土地制度相结合，有一个逐步发展的过程，矛盾的积累也有一个量变到质变的过程。
四、我国现行征地制度和政肩经营土地的弊端
现行征地制度与政府经营土地制度相结合，形成土地财政和土地金融，是政府主导片面追求利益的发展方式的具体体现，也 可以说是旧发展方式的重要组成部分。这种发展方式，有利也有弊。
近十几年间，我国的城市建设突飞猛进，其奥秘就在各城市政府通过征地和经营土地，积聚了大量建设资金。城市经济飞速发展，城市居民的生活质量不断提高，带动了周边农村经济的转型与发展，吸引了大量落后地区的农民进城务工，这都是不容否定的正面效应。
在取得辉煌成绩的同时，所积累的经济的、环境的、社会的乃至政治的矛盾越来越多，现在已经到了非解决不可的地步了。
第一，土地利用粗放，浪费严重
改革开放以来特别是最近十几年间，我国城市快速发展，主要依托于土地的外延扩张。据土地资源战略课题组研究，1996~2008 年，城镇用地增长了 52.21%，增加的土地主要来自于农村。据刘守英对相关统计数据的研究，2000~2007年间，全国城市建成区面积年均增长率为6.44%，而人口城镇化率的增速仅为4.55%，土地城市化速度比人口城市化速度快出两个百分点。[5]我国的统计指标，将大量常驻流动人口纳入城市人口，加上“市管县”、“县改区”，使许多农业人口 “被城市化”，因此有关城市化的统计有很大的“水分”。就是说，土地城镇化的速度高于人口城镇化的速度， 实际上大大超过两个百分点。
城市土地扩张了很多，人却没有增加那么多，人均占地就多了。我国城市人均土地面积，2000年为117平方米，2008年增加为134平方米，远高于一些发达国家平均82平方米的水平。外延扩张的结果是土地利用浪费、粗放。一方面，城市存量土地大量闲置；另一方面，土地利用效率低下。我国土地利用最集约的上海，2006年每平方公里工业用地产出约为20亿美元，而香港十年前即1996年的工业用地的产出是每平方公里30亿美元。近些年上海的工业用地的产出提高到每平方公里约80亿美元，而香港已达300亿美元，日本东京2001年已达每平方公里523亿美元。我国工业用地的容积率，低的只有0.3%，高的也只有0.6%，而国际平均水平为1%。因此，我国城市土地的工业用地所占比重普遍 较高，为20?30%甚至更高，而国际平均在15%以下。[6]
城市快速扩张，不仅导致耕地资源流失，还产生水资源稀缺、 能源压力、环境污染以及挤占生态用地等问题，对土地生态安全也构成威胁。我国已是世界上生态脆弱区分布面积最大、脆弱生态类型最多、生态脆弱性表现最明显的国家之一。
城市土地外延扩张、利用粗放，与现行征地制度和政府经营土地制度有直接关系。国家征用农民的土地，补偿标准很低，大大降低了城市建设与发展的成本。相比而言，利用城市存量土地， 拆迁、改造的成本要高得多。因此，无论是政府还是企业，都热衷于征地，而不愿意利用存量土地。严格保护耕地早已成为国策， 节约集约利用土地的口号也提出多年了，但耕地保护不住，城市土地粗放浪费的趋势仍未根本改变，其主要原因就在这里。
第二，透支未来
土地财政的主要构成是土地出让金及与土地有关的税收，这些税收如建筑税、房地产税，都是以土地出让为源头。土地出让金是若干年期的土地使用权价格，实际上是政府向企业一次性收取若干年的地租。而地租是对企业各年利润的扣除，属于社会一次分配范畴。对企业而言，一次集中交纳若干年地租，意味着预支未来利润，属于负债经营。现实生活中，很多企业是靠银行贷款支付土地出让金，负债的性质一目了然。即使是用自有资金来支付，本质上仍然是负债。企业如果经营得好，有稳定的盈利， 可以逐步清偿这笔负债；如果经营不好或者破产了，这笔负债就不能清偿，如企业再生产因此中断，最终还会转化为银行的坏胀， 成为整个社会的问题。按有关制度规定，企业可以把剩余年期的土地使用权转让出去，使负债得以清偿，甚至可以从中获利。但 是，这不过是负债在企业之间的转移，转移的结果，负债的规模 还可能被放大。
房地产业的情况有些特殊，开发商在出售住房的同时，把对土地使用权的负债也转移出去了，甚至还可能从中大赚一笔，但接手这笔负债的不是企业，而是消费者。一般工薪阶层都要向银行贷款，才能支付房价，负债的性质也是一目了然。消费者要用 今后数年乃至数十年的收入，才能逐步偿还这笔负债，个人和家庭的消费能力、生活水平也会因应改变。期间，如果因变故而无力偿债，不仅是个人和家庭的不幸，也会增加银行的坏胀，成为社会的问题。
从整个社会的角度看，政府出让土地所获得的每一笔收入， 都有一笔企业或个人的负债与之相对应。就是说，政府用土地出让金搞建设，是以透支用地企业或个人的未来收益为前提的。前已述及，现在地方财政与土地有关的税收，是以土地出让为源头而展开而增长的，因此不难做出如下判断：所谓土地财政，实质上是一种依靠透支社会的未来收益，谋取眼前发展的发展方式。 用形象的说法，就是“寅吃卯粮”。[7]
土地金融则是政府直接负债经营，用未来收益逐步偿还，本 质上也是“寅吃卯粮”。有的一届政府的负债，下届甚至下几届 政府都不一定能够偿还。
建立在企业或个人信用基础上的透支，是市场经济的题中应有之义，有利于调动企业和个人的探索、创新精神，有利于增加经济发展的弹性与活力。凡市场经济发达国家，各类透支活动极其活跃。例如，金融活动证券化产生的各类衍生金融产品，本质上都是透支，说白了，就是用别人的钱谋自己的发展，或是用明天的钱谋今天的发展。这对促进市场经济的繁荣，确实起了重要作用。我国发展社会主义市场经济过程中，很多企业和个人，也都有类似的经历。但凡事都有度，这个度就是实体经济。如果脱离了实体经济的制约，一味去搞什么“资本运作”、“资本经 营”，玩所谓“资本腾挪术”，其结果必然会对经济社会造成严重的危害。美国次贷危机重创全球，即是最新的明证。
透支未来的发展方式，逐步积聚着极大的金融和社会风险。 如果说土地财政的风险是由社会分散承担的，那么土地金融的风 险，则集中于政府，孕育着政府财政和信用的危机。据有关研究， 地方政府负债的安全线，一是负债总额（包括实际负债和或有负 债）不能超过当年地方财政总收入的70%；二是当年到期的债务本息总额不能超过一般预算收入的30%。[8] 2009年，国家审计署对18个省区的城市负债情况进行了审计，有13个省的融资平台贷款余额超过该省财政总收入，有的高出两倍以上。从债务余额与当年可用财力之比衡量，省、市本级和西部地区债务风险较为集中，有七个省、十个市和14个县本级超过100%，最高的达 364.77%。[9]政府的偿债能力严重不足，于是靠借新债偿旧债来拖延。这种局面，目前仍呈加剧之势。例如保障房建设特别是廉租房和公租房建设，财政资金缺口很大，各地方想各种办法从市场融资，其中大多仍靠土地融资。这些投资，靠廉租房和公租房的租金收入，是不可能偿还的。这种局面显然难以持续，如不加以改变，难免有一天会发生类似美欧那样的债务、金融危机。
第三，社会分配不公
改革开放30多年，“蛋糕”做大了，但是分配不公，这是当 前的突出矛盾。导致分配不公的原因很多，现行征地制度和政府经营土地，是其中十分重要的原因。 首先看城乡差距。
一方面，国家不允许集体建设用地进入市场，极大地限制了农民自主实现工业化和城市化的积极性。马克思主义经济学认为，任何产品的分配，都以生产条件的分配为前提。纵观30多年来，凡集体经济搞得好或经济发展快的农村，几乎无一例外都突破了现行征地制度的限制，集体建设用地或公开或隐蔽地进入了市场，实现了生产要素的优化组合。而我们的征地制度，却始终无视市场经济的要求，固守对农村集体建设用地的“身份”限制，实际上是限制 广大农民土地财产权的实现，导致他们在社会分配中，处于弱势地位。我国农民人均纯收入中，财产性收入只占约3%，[10]远低于城市居民。现行征地制度是造成这种情况的重要原因。
另一方面，国家征收农地，不管是用于基础性、公益性建设， 还是用于经营性项目，一律按农业产值的倍数补偿，由政府定价， 农民没有谈判地位。前几年有人研究，政府出让土地价款中，征地补偿费仅占不到10%。”农民失去赖以生存的生产资料，仅靠土地补偿费难以维持生计，陷于贫困，是普遍发生的现象。政府经营土地，用卖地收入搞城市建设，城市居民的生活质量提高了， 政府工作人员的工作、生活条件更是极大改善，而被征地农民却无缘分享城市文明。城乡差距更加扩大，导致日益严重的社会问题。
其次看城市内部的贫富差距
当前住房短缺、房价高昂，是大中城市普遍面临的突出问题。 这个问题与征地制度和政府经营土地制度也有很大关系。由于不 允许集体建设用地开发房地产，客观上使开发商形成自然垄断地位，可以肆无忌惮地抬高房价，谋取暴利。不断飙升的房价，使 少数开发商和投机炒房者富者愈富，而广大中低收入阶层则贫者愈贫，或者成为“房奴”，或者陷入“蜗居"、沦为“蚁族”。
再看国民收入的积累与消费
21世纪初，就有财政专家研究提出，当时我国政府的各种收入 加起来，已占GDP的30%以上，达到甚至超过发达国家的水平。[11]政 府收入占GDP比重过高，一方面导致居民特别是农民收入增长缓 慢，另一方面抑制了社会投资。后来，中央采取许多措施，大力 调整国民收入分配格局，但总的趋势并未根本改变。2010年有学 者研究表明，2009年我国全口径政府收入实际已突破十万亿，约 占GDP的32%。[12]其重要原因之一，就是政府通过征地和经营土 地获取数额鉅大的土地出让收益。2009年1.6万亿土地出让收入， 约占当年GDP的5%；2010年土地出让收入高达2.9万亿元，占当 年GDP的7.3%。[13]
政府的收入过高，严重抑制了居民收入的正常增长，导致消费需求不足。20世纪80年代初，我国消费率曾达62%，之后呈下降趋势，2005年降为52%，其中政府消费占14%，居民消费仅为38%。到2008年，居民消费降为35.3%，2010年进一步降为 33.8%。金融危机爆发前，世界平均消费率为78?79%（美国约为 85%〉。[14]无论与历史水平相比，还是与世界水平相比，我国的消费水平特别是居民消费水平都实在太低了。消费需求不足，经 济发展主要靠投资和出口拉动，发展的成果不能由全体人民共享， 这样的发展是难以持续的。
五、土地制度的未来走势
党的16大以后，中央对我国所处的发展阶段，作出新的重大判断，提出科学发展、统筹发展的新发展观，提出转变发展方式的战略任务。中央领导多次指出，我国从总体上已进入“工业反哺农业，城市支持农村”的发展阶段。特别是十七届三中全会的决定，明确提出改革征地制度和逐步建立城乡统一的土地市场的任务。这都为今后土地制度改革指明了方向。
在中央精神指引下，各地纷纷探索征地制度改革，创造了许多新做法、新经验。地方的许多探索，大大突破了现行征地制度的桎梏，凸显了法律、制度层面改革的滞后。总体看，改革已是大势所趋、箭在弦上。
改革的理想模式，是适应社会主义市场经济的要求，赋予农 民完全的土地财产权。其要点，一是构建城乡统一的土地市场， 允许农民在国家规划引导下，自主地参与工业化、城市化进程； 二是对必须征为国有的土地，赋予农民谈判权，参照市场价协商补偿标准和补偿方式。由于利益关系调整比较大，改革不一定能 一步到位。但方向应该明确下来，不能含含糊糊。改革方案，应 有一定弹性，尽可能反映各地方的经验，鼓励地方继续探索，避 免“一刀切”的弊病。
对于改革政府经营土地制度，目前一些地方试行的工业用地年租制等，已经是有所触及，但还少有根本性的改革探索。总的看，这方面的改革还处在理论探讨层面。从趋势看，这个制度也是非改不可，否则征地制度改革也可能改不下去。任何经营活动， 都是以追求收益最大化为目的，政府如果从事经营活动，也不可能例外。政府经营土地的收入，来源于农地转为建设用地的级差收益。为了保证这个收益的最大化，很自然地要压低征地费用， 并且对农村集体土地进入市场加以限制。可见，问题的主要根源， 在于政府成了市场主体，在于政府以管理手段实现经营目的。这个问题不解决，单纯改革征地制度，一是恐怕很难改得彻底，二是即使是不彻底的改革措施，落实起来也会阻力重重。我们说， 现行征地制度与政府经营土地制度互为表里，道理就在这里。
在我国实现工业化、城市化的过程中，必然会有一个政府主导、政府直接参与经营的发展阶段，但政府最终必须退出直接经营活动，社会主义市场经济体制才可能真正确立、完善。否则， 国家将面临滑向官僚、权贵资本主义的危险。
改革政府经营土地制度，涉及干部制度、财税制度等更深层次的问题，难度更大。可以考虑分步实施，第一步应是把经营土地的职能从土地管理部门分解出去，管理部门只负对城乡土地按统一规则实行管理的责任。经营土地的职能则交由另外的部门承担，至于如何承担，可以有多种方案，逐步实验、摸索、完善。
作者：国土资源部咨询研究中心黄小虎
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