小产权房的问题是现行土地制度造成的-文贯中谈中国土地制度

小产权房的存在对政府来说，本来应该是个有利于抑制房价的好事，但是政府却不得不出面取缔，甚至大规模拆除

记者：现在的小产权房没有经过城市规划、土地区划部门的审批。一些人认为，为了确保城市规划、土地区划的严肃性，政府有理由取缔小产权房。

文贯中：先要问一下，为什么中国会有如此多的所谓违法建筑呢？农民集体和开发商为什么不敢堂而皇之地向城市规划和区划的主管部门申报呢？

小产权问题是现行土地制度的问题

记者：近来小产权房问题成为舆论焦点，作为一个长期研究三农问题与土地制度的经济学家，你如何看待这一现象？

文贯中：求学芝加哥大学期间，我的两位恩师——约翰逊教授和诺贝尔奖得主舒尔茨教授——在指导我的毕业论文时一再指出，土地制度实际上是农村一切问题的核心。中国现行的农地制度只能算是一种临时的制度安排，和真正的市场经济的原则极不相容。如果一边搞市场经济，一边把现行的土地制度长期化，必然导致严重的资源配置扭曲，乃至社会冲突。

现在看来，约翰逊教授和舒尔茨教授当年的预言不幸成为现实，小产权房就是明证。小产权房的存在对政府来说，本来应该是个有利于抑制房价的好事，但是政府却不得不出面取缔，甚至大规模拆除。可以说，现行土地制度的内在逻辑正在把政府逼进一个进退两难的死角。

记者：什么样的内在逻辑？

文贯中：根据现行土地制度的规定，凡农民耕种的农田都属集体所有，不准买卖，也不准随便改作他用。若要改作他用，必须首先由政府征用，改为国有之后，才能入市交易。而小产权房指的就是在未经政府征用的集体土地上，由农民集体绕过政府，直接和开发商达成协议，兴建用于出售的房屋。小产权房的价格只有政府认可的所谓大产权房的价格的1/4到1/3，因而受到钱袋不够丰厚的人群的由衷欢迎。

这就使政府陷入两难。如果对此不问不管，虽然农民欢迎，收入较低的城市居民也欢迎，可是现行的土地制度就会逐步瓦解，现行的土地管理条例也就无严肃性可言。因而政府有关部门只能宣布，所有的小产权房都是违法和违章的。可是，如果政府真的大规模没收、拆除小产权房，或对拥有小产权房的业主处以罚款，则不免和民众对立起来，而且主要受害对象，正是政府一再郑重声明要予以特别提携、帮助的人群——日益相对贫困化的农民和城市中下阶层。所以小产权房确实把政府逼进一个两难的困局。

记者：说到底还是一个政府管制与市场规律的关系问题，在社会成员公共需求全面快速增长的同时，政府的公共服务却不能到位。

文贯中：对。经济学理论指出，作为市场经济的前提，生产要素的所有权及其派生的各种产权只要明晰界定，它们的所有者应该能够一律平等地在市场上从事交换，使要素自由流转，完成最佳组合，这样才能使要素本身的价值和国民生产总值两者都达到极大化。土地作为生产的三大要素之一，当然必须和其他要素一样服从市场经济下要素配置的基本规律。现在，中国承认了资本和劳动的要素属性，允许它们自由流动、自由交易。可是，现行的土地制度仍然否认土地的要素属性，以所谓的中国特殊情况为由，在土地中划分出可以直接入市交易的国有土地和受到各种歧视、限制、在土地市场中没有平等交易权的集体土地。这种做法，实际上是否认土地的流转和配置应该服从市场经济的一般规律，将农民降为二等公民，将他们从市场交易中排斥出去。这样的市场经济是十分扭曲的，也是不正常的。

为什么偏偏集体土地不准入市？

记者：有很多人认为土地是农民的社会保障，不能将土地所有权分给农民。他们反复强调现有制度的优越，说正是这种制度维持了中国的长治久安和十几亿人的福祉。这也正是有关部门否定小产权房的理由。小产权房是建设在集体土地上并用于出售的商品房，这实际上变相地使集体土地直接上市。

文贯中：这个理由是不成立的。既然土地的所有权属于农民集体，为什么农民集体就不能在土地市场上平等地交易自己的土地、为自己谋取较好的利益？宪法既然规定农业用地的所有权属于各地的农民集体，有什么理由不准农民集体自行买卖土地呢？

在一个真正的市场经济下，农民有权根据经济利益和价格信号，在符合城市规划和区划的前提下，自主决定是否申请将自己的农地转为非农用地。可是，在现行的土地制度的规定下，农民集体拥有的是一种什么样的所有权呢？不允许农民出售、转让、处置自己拥有的土地，实现其价值，以追求自身福利的极大化，天下有这种所有权吗？更凸显这种规定的对农民的不公的是，如果政府或有政府背景的开发商看中了农民的土地，农民惟一的选择是廉价出让给政府，把发财的机会拱手送给政府和开发商。这种逻辑，实在让人百思而不解。

记者：你认为，政府在市场经济下管理土地的基本原则是什么？

文贯中：鼓励和保护所有公民合法追求自身福利极大化的权利。这里隐含的是，如果某块土地实现了最大价值，则作为土地所有者也就能使自身的福利极大化。中国领导人一再表明，希望每个公民都能富裕，并已经允许资本的所有者以及劳动的所有者在市场上比较自由地追求自己拥有的要素的最大价值。可是，政府在国有土地、集体土地、私人土地之间分出三六九等，不允许非国有土地的所有者入市交易，获得土地的升值。这样做，完全违反市场经济下对所有买主和卖主只看出价高低、不看身份的平等交易原则。如果因为是农民的土地，就要加以歧视、限制，就根本违反以民为本的最高原则。

“2005年农村经济发展绿皮书”指出，“失地农民中，生活水平较征地前提高的不到10%，而失去收入来源、生活水平降低的失地农民占60%”，“被征用土地的受益分配格局是，地方政府占20%-30%，企业占40%-50%，村级组织占25%-30%，农民占5%-10%。”可见名义上属于农民的土地，几乎被无偿剥夺，真是对土地集体所有的最大讽刺。集体土地不能入市的要害是，这种规定大大方便政府以垄断低价收购土地，也是为什么农民要绕过政府、自行开发土地的原因。

记者：你是主张农地的所有权从集体走向私有化？

文贯中：规定农地所有权只能归农民集体，是经不起现代经济学和现代法学的论证的。所谓农民集体，无非是指行政村和自然村。既然土地的所有权明确规定归农民集体，农民集体当然有权处置自己的土地，包括在集体同意的前提下，将土地平分给每个成员，政府只能接受，并加以法律保护。只要承认农地归农民集体所有，而这些集体又是出于农民的自愿而组成的，那么，农民集体就有权决定继续集体所有，还是在集体成员中公平分配，从此私有，或者以后在自愿的基础上重新集体化。这是他们的内部决定，国家无权干涉，只能尊重和保护他们通过正当的程序作出的决定。他们像资本的拥有者和劳动的拥有者一样，应该有权入市交易，也就是说，为了追求更高的经济报酬，在向政府备案、并获得政府批准的情况下，有权向开发商出售或出租土地。