刘守英：中国土地改革的方向

土地在中国上一轮经济发展中扮演了独特且举足轻重的角色。这一时期土地制度不仅是实现经济高增长的秘密之一，同时也为中国经济的可持续发展埋下了巨大隐患。

土地在扮演举足轻重角色的同时，它也成为中国传统增长模式的重要组成部分，土地的宽供应和高耗费保证了高投资；压低地价的低成本供地保障了高出口；以低价土地的招商引资推进了高速工业化；土地出让收入和土地抵押融资助推了快速城镇化。由此形成独特的“以地谋发展”模式。

这种以地谋发展的模式也日益显露出其弊端。这些弊端在经济上主要表现为，地方政府的经济增长过于依赖土地；地方政府收入过于依赖土地出让收入和与城市扩张相关的建筑业、房地产业税收；城市建设过于依赖土地出让和土地抵押融资。这种高度依赖土地的增长方式，形成地方政府债务风险、中央银行金融风险，也放大了宏观经济波动。地方政府依托对土地的控制支撑着传统外延增长模式，它自身的运转和当地发展也变得越来越离不开土地，这套卖地机制就像鸦片，地方政府只要一吸上，就离不开身。

在未来10年，中国仍处于工业化、城市化快速发展阶段。随着工业化城镇化的加速，土地利用也将进入农地非农化高峰期、土地供求极度不平衡期、由土地问题引发的社会矛盾高发期。

未来中国要实现可持续发展，必须改革以地谋发展模式，包括推动以产权为基础的市场配置方式改革，完成土地财政转型，完善与现代社会相适应的财产税制度，建立公平、共享的增值收益分配制度，建立服务现代社会管理的统一登记制度等五个方面。

市场配置方式改革方面。第一，平等保护土地产权。构建以保护和保障农民土地财产权为核心的土地权利和法律体系。由中央政府统一进行覆盖所有土地资源的确权、登记、颁证，确认土地所有者和土地使用者的土地权属关系，为保障土地财产权、便利土地权利交易提供基础性制度服务。

第二，确认不同主体土地平等进入权。以用途管制为唯一的准入制度。在用途管制下，农民集体土地与其他主体土地依法享有平等进入非农使用的权利和平等分享土地非农增值收益的权利。

第三，重构平等交易的土地市场。建立公开、公正、公平的统一交易平台和交易规则，实现主体平等、市场交易决定供求和价格形成的土地市场。打破目前地方政府独家垄断供地的格局，实现同一交易平台、不同主体平等供地的局面。活跃土地二级市场，促进土地抵押、租赁、出让市场的发展和完善。

第四，加快土地供应“双轨并单轨”，减低非市场配置土地资源的制度。进一步加大国有土地市场配置改革，逐步缩小划拨用地范围，不断扩大有偿使用覆盖面，最终取消土地供应“双轨制”。

土地财政转型方面。第一，把土地经营职能分解出去。参照国有企业改革的经验，可以考虑成立类似国资委那样的国有土地资产管理委员会，作为政府机构，专门负责组织领导经营国有土地方面的工作。同时，成立国有土地公司等经济组织，把需要经营的国有土地交给它们参与市场运作，或转让，或出租，或联营，或入股，负保值增值的责任，并向国家财政上缴土地收益。

第二，明确政府土地管理职能。把经营土地的职能剥离出去以后，进一步明确和细化各级土地管理部门要行使的土地管理职能。主要职能为：严格实施土地利用规划，加强土地用途管制，切实落实耕地保护；加强制度性基础设施建设，完善不同土地资源的确权、颁证和登记工作，平等保护各类土地产权等。

第三，完善土地出让收入分配与收支管理。不断提高土地出让收入用于被征地农民补偿和长远生活水平有保障的资金比例。建立对被征地农民补偿标准调整机制。逐步提高征地补偿标准，增大被征地农民在土地出让收入中的分享份额。

第四，规范国有土地出让收益管理和监督使用。明确国有土地经营收益不能成为政府财政的当期盈余。专司土地经营的机构获得的国有土地出让收益，应进入与政府财政相分离的专门账户，由专门机构统一管理。土地出让收益的使用应经过本级人民代表大会审批。

完善财产税制度方面。借鉴市场经济国家经验，建立适应资源国情的新型土地不动产税制。对土地保有、流转及其收益环节的税收制度进行整体构建、系统改革。在保有环节，将主要实行从量课征改为全部实施从价计征，提高课税弹性，发挥土地不动产税筹集地方政府财政收入的功能；在流转环节，调低整体税率，降低流转课税，发挥配置资源和提高效率的功能；对流转取得的收益，加强税收征管，充分发挥促进社会财富分配公平的功能。