直面顶层设计矛盾
周其仁（北京大学国家发展研究院院长）
“城中村”“村中城”问题，全国哪个城市都有，但深圳更加突出。深圳想真正把这块土地从实质上的二元结构统一为事实上的一元结构，但实现过程可能不会很顺利。
祖祖辈辈生活在这块土地上、占深圳市人口3%的百姓，他们是“先民”，是这块土地资源事实上的所有者，不可能轻易接受产权改变。法律上虽然2004年即宣布为国有，但还有许多细节未能厘清。
一个最关键的问题是将土地收归国有应付出的补偿。当初有的地块有补偿，有的没有，有的补偿是按当年水平，标准确定后却未执行，随时间推移，土地一再升值，当年标准已远远不足，不能为原住民所接受。
从根本上说，这关乎制度的顶层设计。从宪法层次来观察，1982年《宪法》宣布所有城市土地是国有土地，这意味着只要进入了城市规划圈，农村集体土地就理应国有，而征用集体土地导致产权的变更又无法给予合理补偿，这是矛盾之源。
中共十七届三中全会提出过一个原则，即征收集体土地应区分公益性和经营性的用途，唯公益性土地可以征用。新的问题是，如果把这个原则变为法律原则，那它跟1982年的《宪法》规定存在冲突，因为城市扩张当中土地不但包括公益性土地，更包括商业性土地，而城市土地市场只有一个。
其实，不少城市都回避了上述的问题，在规划范围内用建成区和非建成区来区分国有土地和集体土地。但既然深圳把问题摆上了台面，就要把文章继续做下去。解决问题的核心是如何在各种利益当中找到平衡的机制。
深圳采取了所谓“创新型确权”的做法来区别于“传统确权”。我理解，这是在确定土地所有权归国有的前提下，建立一个和原住民分享土地收益的机制，这有可能真正是一个制度创新的办法，在目前的情况下政府如何选择仍存在多种可能。
从目前的产权结构上来看，需要为所有权已经属于国有的土地上原住民的使用权、收益权搭建一个交易市场进行流转。这个平台要运转，有几种选择：第一，在市场原则之下进行赔偿，为此不妨允许农民的土地权按市场价进行交易，同时以税收方式对增值收益进行二次分配。第二，目前在北京、深圳等大城市周边难免有不少农民并不愿意转让土地，既如此，在符合现有城市规划的前提下，为何不能让他当业主发展城市？只要设计、规划等满足公共管理的所有条件都能达到，不妨允许原住民长期享有其土地权利，剩下的问题就是政府如何通过征税来实现收益分享。
有限创新
张晓玲（中国土地勘测规划院规划所所长）
深圳方案有七个方面的创新。
一是完善国有土地空间权利体系，提出三维地籍概念，设置地上权、地下权，地上权利空间分割。现行法律没有这样的规定。
二是探索不动产统一登记。现行做法是分割登记，房、地、林地、承包经营权登记权分散在各个部门，统一登记更规范，是改革方向。
三是差别化供地。这主要是针对一些战略性新型产业、工业用地。
四是强调市场机制。土地市场服务体系建设，内容非常丰富，政府作为公共管理者，必须加强对土地市场的监管和服务。
五是把房地产税研究作为今后发展方向。政府依靠存量土地税收获得收益，可以规范其行为，从根本上改变政府扩张、占用农用地的冲动。
六是调整土地收益分配机制。深圳的情况比较复杂，有用地者、原农村的居民、原集体土地的产权人，现在的思路就是政府要兼顾各方利益，保持可持续性的收益，部分让利于民。这是有积极意义的。
七是利益相关者参与规划编制。中国土地规划公众参与一直较弱，最关键问题是没有产权基础。深圳提出相关公众参与，是非常有生命力的设想。
两个城市化归一
刘守英（国务院发展研究中心农村经济研究部副部长）
深圳这次土地管理制度改革的难点和破题，主要是城市化“两张皮”怎么合成“一张皮”，也是这次试点最重要的价值。
从上世纪90年代以来，深圳城市化的进程在两个轨道同时进行，一个是政府统征、出让土地主导的城市化，整套体系是先进、集约的；另一个是农民自发利用土地参与城市化进程，这就形成400平方公里土地中有三分之一被政府认定是不合法的，但是真实发生的城市化。
现行法律只承认政府主导城市化土地管理模式，对农村集体自发的城市化不予承认，形成了大片灰色地带。但这个灰色地带却解决了上一轮城市化过程中人口集聚化的问题，也提供了契合当时发展阶段的产业落地平台。
深圳下一轮城市化，用地已从新增转向存量模式，即已经不合法进入城市化进程的农村集体建设用地怎样进入城市管理体系，以及集体所有土地变成国有以后的权利构建问题。这是深圳土地管理制度的难点和破题，需要做重要探索：第一，必须要找到土地国有制下的产权实现形式。第二，要找到不同权利主体在统一市场上的平等交易方式。第三，要解决在高度城市化下土地增值收益的合理分配问题。第四，改革政府主导的工业化、城市化过程。第五，建立以土地产权为基础，以规划为主导，以法律为手段的现代管理体系。
整个方案核心是要突出产权管理，破解产权难题。在土地被国有化以后，这一套权利体系怎样更好保障原住民的土地权利和利益，在方案里还需要有更切实的办法出来，否则将几百平方公里灰色地带纳入体系中也很难。将法外的土地纳进来，不仅仅是为了拓展城市的发展空间，还要在保障原住民权利的前提下，拓展城市的未来发展空间。
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