城市更新：艰难行进中寻求破题

随着深圳市第三次土地改革正式拉开大幕及城市的转型升级，“城市更新”已被深圳市政府作为提升特区经济、有效解决土地资源稀缺的一项重要工程。在这过程中，为了推动城市更新发展，深圳市先后出台了《深圳市城市更新办法》、《深圳市城市更新办法实施细则》(以下简称《实施细则》)、《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》(以下简称《暂行措施》)，强力推动城市更新发展。

　　这些政策与细则的发布确定了城市更新历史用地处置、完善城市更新地价政策、强化城市更新项目实施管理3个方面的政策，并首次明晰了土地确权路径，确定了原农村集体经济组织继受单位是唯一的土地确权主体，深圳的城市更新由此迈上了一个关键性的台阶。

　　然而，令政府没有想到的是，城市更新进程比想象中的要难，从目前的结果来看并没有达到预期。还由此引发了新的担忧：更新后的城市是否会出现如美国、中国台湾地区的中心区衰落现象，以及形成新的土地资源浪费。

　　深圳，将怎样完成这个关乎千万人幸福的城市更新计划呢？

　　政策瓶颈

　　“从深圳目前土地现状及未来发展考虑，城市更新必须加速推进。”中国房地产业协会法律专业委员会专家委员耿延良如是表示。

　　实际上，随着土地供需矛盾日趋突出，原有的粗放型开发模式早已不能满足深圳发展之需，也因此，深圳对于城市更新的需求远比其他城市更为迫切，时间更早。

　　2003年，深圳就成立了福田区重建局来推动城中村改造，并通过引入市场力量参与的方式，有了渔农村和岗厦改造的成功案例。

　　在2004年和2007年深圳相继启动以城中村、旧工业区为改造对象的更新计划后，又于2009年10月颁布了《深圳市城市更新办法》，开始了更大范围的城市更新工作。

　　在着力推进以岗厦河园、大冲村等城中村更新的同时，深圳还积极推进工业区的升级改造。

　　然而，在《深圳市城市更新办法》出台后的3年时间里，诸多城市更新项目的实施仍远远落后于计划和规划的审批工作。

　　深圳城市更新目前存在的瓶颈主要是政策，这也是其他城市同样存在的问题。如何从政策上推动存量项目进入实施阶段，一直是国内各大城市更新工作的瓶颈。深圳新出台的《暂行措施》显然为快速推动大规模的城市更新提供了政策上的诸多便利。

　　在耿延良看来，《暂行措施》的出台，主要解决了3个方面的问题：首先是历史用地问题(确权)，再就是土地价格问题，还有就是加强监管和审批进度问题。

　　“城市更新过程中的问题很多，以上3个问题的解决将是推进城市更新最核心，也是迫在眉睫必须要解决的问题。”耿延良表示。

　　主体不明

　　与其他城市普遍采用的政府作为唯一主体进行城市更新的模式不同，深圳城市更新最大的特点便是主体的多元化，政府、土地使用权人或其他符合规定的主体都可参与城市更新计划。

　　实际上，自上世纪90年代以来，深圳城市化进程便为“两轨并进”，在政府主导之外，农民也可自发地通过土地参与到城市化进程中来。就这样，不合法却真实存在的城市化在近400平方公里土地上发生着，城市更新的复杂性也由此而来。

　　2009年，深圳推出了《深圳市城市更新办法》，寄望于通过“政府引导市场主导”的形式推动城市更新，其规定的拆除重建的城市更新方式，以及明确鼓励权利人自行改造的政策激发了市场巨大的热情，吸引了不少房地产企业的进入。

　　然而，这一模式却引发了诸多后续问题，例如在拆迁、赔付等方面都引起了较大的纠纷，这些纠纷使得项目进展异常缓慢，城市更新工作也由此进入瓶颈。

　　深圳市城市更新办公室副主任谭权告诉记者，在《实施细则》颁布之前，深圳城市更新办公室一共只批过首批的8个旧住宅区拆除重建项目的申报计划，而这8个项目实施两年来无一进展，个别旧住宅小区还存在信访压力，复杂得难以推进。

　　重重困难之下，深圳将对旧住宅小区改造的更新权重新收回并交到了政府手里。

　　在《实施细则》中，深圳明确区政府将作为旧住宅小区拆除重建的实施主体，开发商不得进行意愿征集，不再允许开发商自发进驻小区设立各类‘改造办公室’、私自发布公告、进行意愿征集、签订改造补偿协议等。

　　尽管在拆迁、开发主体方面进行了明确，但由于深圳土地属性的复杂性，土地确权难题再度成为了制约深圳城市更新的另一个原因。

　　经过1992年原特区内统征和2004年原特区外城市化转地之后，深圳理论上已是全国惟一将土地全部收归国有的城市。但现实中，原来的农村集体经济组织仍占用大量土地资源，在土地管理权上仍然存在明显的二元化。

　　数据显示，截至今年6月30日，深圳市经批准的计划内项目共计352项，涉及总用地面积约3064公顷，已完成土地出让手续并进入实施阶段的仅占8%，数据相差悬殊的背后便是因为多数土地产权复杂、征转手续不清、违法建设等问题，而这也成为深圳城市更新工作进展缓慢的重要原因。

　　为了解决这些难题，自今年5月启动的深圳第三次“土改”的思路就是通过以城市更新的方式，推进土地确权工作，而《暂行措施》出台也进一步明晰了这种确权路径。

　　深圳市规土委主任王幼鹏表示，《暂行措施》明确了原农村集体经济组织继受单位是唯一的土地确权主体，就是为了解决已列入城市更新计划的历史用地处理问题。

　　担忧

　　大规模的城市更新已成为深圳城市和产业转型的另一条路径，其对于转变城市发展模式、优化产业结构、完善城市功能、推动经济发展的积极作用在深圳已初步显现。

　　然而，在深圳如火如荼的城市更新中，问题也是层出不穷。多名接受采访的专家表示，从深圳城市更新的进展和结果来看，虽然取得了一定成效，但深圳目前的城市更新层次和水平仍较低，仍属于简单的物质更新。

　　“城市更新的出发点是好的，但由于未考虑大规模改造带来的各种问题，有可能破坏城市原有的结构、肌理与多样性，由于过分地强调商业功能，会导致环境变好后没人居住、城市中心区逐渐衰败的后果。”耿延良表示。

　　另有一位不愿具名的专家也表示，现代科技产业的发展集约化趋势越来越明显，但在深圳城市更新中各区普遍的零散建设科技园区，以及互相争夺科技资源的现象，有可能造成对城市土地资源新的浪费。

　　其实，这样的担忧不无道理，深圳市相关部门应引起关注。