用创新运作模式破解深圳旧住宅区城市更新僵局

2009年12月，《深圳市城市更新办法》颁布，深圳市大大小小的开发商都认为一个新的存量土地上房地产大开发的时代到来了。于是，开发商纷纷跑到旧住宅区跑马圈地。结果是，经过两年多的无序运作，深圳旧住宅区的城市更新由馅饼变成了陷阱，开发商对旧住宅区城市更新的态度由积极变成了迷惘。有些项目更是陷入进退维谷的境地。

2012年2月，《深圳市城市更新办法实施细则》颁布，其规定不再接受开发商开展旧住宅区城市更新的前期工作，并确定旧住宅区公开选择市场主体。但大部分开发商自2010年年初就已经介入旧住宅区的城市更新工作，两年多时间里，都投入了相当多的精力和成本，绝非一个《实施细则》就可以让他们无牵无挂地退出的。现在大部分已经介入了旧住宅区更新改造的开发商都未撤场，只是把具体工作人数进行了减员，工作方式由大张旗鼓改成了悄悄进行，所有的开发商都在以这种方式在进行僵持或者说在观望。但继续按原有的操作模式往下进行，一是与现在的《实施细则》相抵触，二是可能会陷入现在“木头龙小区”“南苑新村小区”的困局。且大部分开发商认为，《实施细则》的规定非常粗，按其规定，城市更新前期工作完全把未来最主要实施主体的开发商排除在外是不现实的。且《办法》的一个核心思想是政府按明确的基准地价数值征收地价，对土地增值收益的分配由原居民和开发商通过市场博弈的方式确定。这时候，从根本上来说，完全由政府部门开展前期工作失去了经济驱动力，且政府部门由于经费和体制所限，从精力、能力上都不能很好地完成城市更新的前期工作。且作为城市更新规则制定者的政府介入具体的城市更新工作也不是完全适宜的，有可能反倒会出现出力不讨好的局面。那么，深圳旧住宅区城市更新下一步的工作，究竟路在何方？

根据笔者的调研结果，目前旧住宅区的城市更新现状可以大致分为如下几类：

笔者认为，要破解目前的旧住宅区城市更新僵局，就要解决好如下几个问题：

1、怎么运作才不与现行的实施细则相冲突？

2、怎么运作才能避免陷入木头龙式困局？

3、公开选择实施主体如何保证前期介入的开发商的利益？

4、如果陷入僵局如何破解？如若退出时退出机制如何设计？

经过以笔者为首的深圳市城市更新房地产咨询服务有限公司研究团队长达一年对欧美、日本、香港、台湾城市更新经验的研究，提出如下基于政府、开发商、原业主三方伙伴关系的创新运作模式，以破解目前深圳旧住宅区的城市更新僵局。

一、采用自上而下和自下而上相结合的城市更新运作模式

传统的城市更新运作模式是开发商和政府商量后，未在充分进行业主意愿整合的情况下，开发商就给出简单的拆迁补偿条件开始简单而粗暴的拆迁谈判工作。由于缺乏对相关信息的充分知情和过程的充分参与，业主产生被忽视、不被尊重的感觉，除了拆迁谈判中非理性地提高要价之外，还有许多原居民以冷漠、不理睬来应对。在创新运作模式中，本公司将更加注重原业主的需求和诉求，从流程设计、到信息透明制度设计、公众参与方案设计等多方面来促进城市更新自下而上的推动。笔者研究团队设计的主要城市更新流程如下表：

阶段	重要事项	发生时间	相关文件	备注
项目发起阶段	城市更新业主召集人宣布成立"城市更新自助会"筹备组	**年**月**日	筹备组成立会会议纪要	—
	筹备组通过"城市更新自助会"章程	**年**月**日	城市更新自助会章程	—
	筹备组召开"城市更新自助会"成立预备会	**年**月**日	会议纪要	—
	"城市更新自助会"成立大会	**年**月**日	会议纪要	—
意愿征集阶段	面向业主开展"本小区法定图则"说明会	**年**月**日	会议纪要	—
	面向业主开展"本小区规划前景"说明会	**年**月**日	会议纪要	—
	面向业主开展"城市更新流程"说明会	**年**月**日	会议纪要	—
	面向业主开展"本小区更新价值"说明会	**年**月**日	会议纪要	—
	向政府部门递交"城市更新计划申报文件"	**年**月**日	政府部门收件回执	—
	政府部门发布"城市更新计划"征求意见公告	**年**月**日	政府征求意见公告文件	—
	政府部门审批通过城市更新单元计划	**年**月**日	政府回复函件或计划公告	—
规划策划阶段	招投标确定规划设计单位	**年**月**日	中标通知书	—
	城市更新单元规划编制思路说明会	**年**月**日	会议纪要	—
	城市更新单元规划编制草案说明会	**年**月**日	会议纪要	—
	城市更新单元规划编制答疑会	**年**月**日	会议纪要	—
	向政府部门递交"城市更新单元规划"	**年**月**日	政府部门收件回执	—
	政府部门发布"城市更新规划"征求意见公告	**年**月**日	政府征求意见公告文件	—
	政府部门审批通过城市更新单元规划	**年**月**日	政府回复函件或计划公告	—
项目对接阶段	开发商A召开业主宣传会	**年**月**日	会议纪要	—
	开发商B召开业主宣传会	**年**月**日	会议纪要	—
	开发商C召开业主宣传会	**年**月**日	会议纪要	—
	招投标确定开发商	**年**月**日	中标通知书	—
拆迁补偿阶段	开发商召开拆迁补偿协议说明会	**年**月**日	会议纪要	—
	开发商召开拆迁补偿协议签订动员会	**年**月**日	无	—
	向政府部门递交"实施主体确认"申请书	**年**月**日	政府部门收件回执	—
	政府部门发布"实施主体确认"征求意见公告	**年**月**日	政府征求意见公告文件	—
	政府部门正式确认本小区实施主体	**年**月**日	政府回复函件或公告文件	—
	政府核发"房屋拆除许可证"	**年**月**日	政府函件	—
项目报建阶段	政府核发"建设用地规划许可证"	**年**月**日	建设用地规划许可证	—
	签订"土地出让合同""	**年**月**日	土地出让合同	—
	政府核发"建设工程规划许可证"	**年**月**日	建设工程规划许可证（副本）	—
	招投标确定施工单位	**年**月**日	中标通知书	—
	政府核发《施工许可证》	**年**月**日	施工许可证	—
施工建设阶段	基础工程单项验收	**年**月**日	无	—
	主体结构单项验收	**年**月**日	无	—
	通过规划验收	**年**月**日	建设工程规划许可证（正本）	—
	通过竣工验收	**年**月**日	竣工验收备案证	—
验收入伙阶段	招投标确定前期物业管理单位	**年**月**日	中标通知书	—
	开发商通知收楼	**年**月**日	收楼通知书	—
	房产证办理	**年**月**日	房产证领取通知	—
说明	上面表格中的文字以红体字显示表示该步骤已经完成，并具有相关信息。以黑体字显示，表示该步骤尚未完成，或该阶段已过，但未执行该步骤，或虽然执行了，但本网站尚未搜集到该方面的相关信息。

在此流程中，一是加入了项目发起阶段，在项目发起阶段，通过引导原居民成立自己的组织团体——城市更新自助会，来自下而上地推动城市更新工作，二是加入了项目对接阶段，通过此阶段来公开选择准实施主体。此流程的每一步都会向本小区的业主公开，并通过说明会、沟通会、答疑会、社区规划等多种方式，来引导原居民的参与。另外，还将本小区的基础信息、权属信息、规划信息、最新动态、小区相关文件等相关信息通过互联网方式向本小区业主开放。通过这些措施，保障原业主的知情权和参与权，从而自下而上地推动城市更新前期工作。

二、引入独立第三方服务机构，采用政府部门、第三方服务机构、开发商三位一体的运作模式。

此时的第三方服务机构不再是开发商的附属，不再是完全站在开发商的立场替开发商出谋划策，帮开发商规避风险，帮开发商谋取利润的最大化。此时，独立第三方服务机构的任务是站在公正立场上，促成政府、开发商、原业主三方合作伙伴关系的建立，促成他们三方之间交易的达成。在此三位一体运作模式中，独立第三方服务机构运用自己在城市更新法律法规、流程、规划、评估等方面的专业优势，是城市更新前期工作主要的承担者，政府部门是这些工作名义上的主办方，而开发商这时退居幕后，主要以工作的协办方或赞助方的面目出现。简单来说，前期工作中，政府部门是主办方，第三方服务机构是承办方，开发商是赞助方。政府部门为前期工作提供公信力，第三方服务机构提供专业知识，在不违背独立性原则的情况下，为开发商的形象宣传和角色导入提供便利。开发商以咨询服务费的形式为前期工作提供经费支持。在项目对接阶段，通过公开遴选准实施主体的制度设计，尽量促成前期介入的开发商通过竞标成为准实施主体。如未成为准实施主体，则通过制度设计，向中标的开发商收取咨询服务费返还给前期介入的开发商。运作流程图如下：

第三方服务机构通过制定详实而可行的城市更新民众引导计划，通过一系列工具和活动形式，来顺利推进城市更新工作。比如，开发出拆赔比估算器，为开发商和原居民的谈判提供一个大致的基础，通过和目前政府推动的社区规划师制度结合，来推动规划方面的民众参与，通过将有关NGO组织、有关经济救助基金、相关经济组织、各种专业组织引入更新改造社区，开展对城市更新中弱势群体的司法救济、经济救助、心理抚慰、就业促进等，从而引导弱势群体对城市更新工作的支持。

三、采用线上、线下协同的城市更新运作模式

传统城市更新运作模式的一个很大问题是扰民。开发商采用传统的拆迁谈判方式，安排拆迁谈判专员在未充分信息透明和充分参与的情况下，采用死缠烂打、各方施压的方式来进行拆迁谈判。这种方式反而造成了部分原居民的反感。引入独立第三方服务机构（比如深圳市城市更新房地产咨询服务有限公司），利用第三方服务机构深厚的专业知识，利用其搭建的城市更新服务网信息门户和城市更新云工作平台两个网络工作平台，采用线上、线下协同的模式来促进城市更新中原业主和开发商之间的了解、理解、沟通和博弈。在创新运作模式中，需要大量的信息沟通和公众参与，只有借用网络平台任何时间、任何地点、任何人（经过授权）特性，创新运作模式的实现才会成为可能。

四、采用拆除重建、综合整治、功能改变等多种方式并行的灵活的更新改造方式

目前开发商介入的旧住宅区的城市更新普遍采用的是全部拆除重建，然后开发为高档住宅或城市综合体。此种方式是开发商利润最大化的模式，但由于对原居民的原有生活模式、原有社区网络的破坏最大，往往会受到原居民中弱势群体的强力抵制。这种方式在原有公权力全面介入城市更新的情况下还存在实现的可能。而自城市更新办法出台后，原居民具有了事实上的一票否决权（开发商只有与100%的原居民签订协议，才能成为法律意义上的实施主体），则这种完全大拆大建的城市更新模式必然存在难以实施的境况。在此种情况下，开发商只有在充分征求原居民意见的基础上，采用灵活的拆迁赔偿方式（原地回迁、异地安置、货币补偿等）、灵活的安置房分配方式（考虑采用订单式地产的方式来进行安置房的建设和分配）、灵活的城市更新单元划定方式、灵活的更新改造时序设计、灵活的更新改造方式（拆除重建、加建电梯、底层置换住改商、顶楼加层、拓宽成套改造等）、多样化产品设计（高档住宅、城市综合体、老年社区住宅等）等众多方式才能满足原居民的多样性需求，并在满足开发商合理利润的基础上，才能推进城市更新工作前行。并在极个别原居民坚决不同意更新改造时，采用城市更新单元重划、更新改造时序调整、产权调换等方式来解决城市更新僵局。

创新运作模式的意义无疑是巨大的。通过创新运作模式的实施，政府获得了社会稳定前提下的经济发展以及政绩，开发商获得了合理利润前提下的更新改造前期工作风险的降低以及更新改造周期的大大缩短，而原业主获得了家庭财富的增值、生活改善和幸福感的提升，这些都与目前广东提出的幸福广东的理念相吻合。但创新运作模式的提出只是个开始，他还需要政府相关部门及相关方开展城市更新政策体系研究、城市更新税费支持体系研究、灵活的监管方式和灵活的审批方式研究等以对创新运作模式形成支撑和配合。

只有坚持信息透明、实时监控、多方参与、利益共享的原则，采用创新城市更新运作模式，充分满足原业主的知情权、参与权、分配权，才能真正破解当前的旧住宅区城市更新僵局！