危险的临界点
土地资源的危机、外向型经济模式的风险和“人口红利”的消退，都提示广东经济已经走到悬崖边上
调研的第一站，是“三旧”改造的发源地之一——佛山。从广州到佛山，连接两城的高速路中间并无站点。随行的调研组人员告诉记者，广佛同城，两个城市不仅产业结构一体化，而且城市边界已经不那么明显。在珠三角各城市间穿行，多有同感。
改革开放后，经济迅猛腾飞，城市规划、区划调整等行政管理工作来不及跟上，珠三角城市边界不断被突破，从建筑形态上城乡差别不断消失，城市的功能也变得分布凌乱和不全。人们说，“城不像城，村不像村”。
汽车在佛山城市快速路上行驶，车窗两边，繁荣与破败两种景象不断扑面而来。刚从左侧车窗里看到高楼大厦，立刻就可能被右侧车窗中低矮破旧的瓦房牵引视线。
不仅在佛山，在大都市广州的一些地方也是如此。汽车在高架桥上行驶，常常一拐弯就看到几乎要伸进路中的楼房，路与房“握手”、“亲吻”并不奇怪。此刻，你还置身于高楼林立的水泥森林中；一转眼，就可能面对霉渍斑斑的低矮建筑，或者畸形拥挤的“握手楼”和“一线天”。
在兼容现代都市和园林气息的广州珠江新城，你或许不会想到，数年之前，这里还是有着900多年历史的古村落猎德村。而驱车十数分钟后，你却将被拥入荔湾区一条条老式骑楼的怀抱。穿越岁月的河流，这些破落而令人怀旧的传统建筑，依然寄托着诸多的营生，散发着烟火的气息和岭南历史的况味。
珠三角经济起步于一无资金、二无管理、三无技术的基础之上，依托香港制造企业的不断迁入和其金融、商贸和物流服务业，从赚取厂房租金和加工费中一步步走来，“三来一补”型企业村村点火、户户冒烟，低成本粗放发展的特征明显，形成了大量低端产业和低矮的旧厂房。
这些地方，就是“三旧”的所在，人们形象地称之为城市的“旧疮疤”。“三旧”的形成，不仅来自于客观事实，更与珠三角城市特有的经济发展模式和土地高强度开发有关。
与国内其他经济区域相比，珠三角的城市规模都非常小。曾有人说，在深圳修条主干道，一不小心就修到东莞境内去了。而像东莞这样的城市，就是由32个镇“拼凑”而成。
与高度现代化的城市面貌相形之下，“三旧”的问题日益突出。据初步统计，广东省“三旧”用地面积十分可观，总量达175万亩，其中旧城镇34万亩，旧厂房81万亩，旧村庄60万亩。珠三角地区最为突出，“三旧”占地达99万亩，其中广州30.5万亩，佛山25.3万亩，中山9.7万亩。
同时，城市开发强度几乎逼近极限。据测算，珠三角地区的开发强度已达27%，珠三角9个市中，绝大部分建设用地占土地面积的比例超过30%，其中深圳47%，东莞41%，佛山33%，广州也达到了23%，而世界公认适宜人居的土地开发强度高限为30%。
在新一轮修编的土地利用总体规划中，广东省未来10年已经没有土地增量。土地危机之深重，有媒体疾呼：“珠三角被推到了悬崖边上——几乎再没有干净的河流，几乎再没有可用的土地。”
同时，全球金融危机成了广东省经济发展模式的分水岭。30年来，依托对外开放的先发优势、出口导向的经济模式，以及低成本资源和廉价外来劳动力等优势，广东省经济发展一直走在全国前列。但是，经受全球金融危机的“洗礼”，外向型经济模式的风险、“人口红利”的消退，以及土地资源的危机，都提示广东省已经走到了一个“危险的临界点”。
释放土地潜能
国土资源部领导高度关注广东土地利用方式转变和节约集约利用，深入调研指导“三旧”改造，推动广东创新方法机制，释放土地潜能
2010年初，《中共广东省委、广东省人民政府关于实施扩大内需战略的决定》发布，其中提出，今年全省要启动100个城中村改造和21个旧城镇改造示范点；到2012年，要完成200个城中村和21个旧城镇改造。
广东省“三旧”改造的勃勃雄心，可见一斑。调研组人员告诉记者，迈出这一大步前，在国土资源部领导的调研、指导下，已经作了5年的铺垫。
2006年，佛山市主动启动城市二次开发，自发开展了“三旧”改造试点。2008年全国人大会议上，“三旧”改造工作得到温家宝总理高度评价，并鼓励广东省成为节约集约用地示范省。2008年12月20日，国土资源部与广东省政府联合签署协议，共同推进节约集约用地试点示范省建设，“三旧”改造是其中一项重要内容。
珠三角30年来点滴积累、滚动开发的发展模式，使土地“沉疴”日益深重。由于多采取低成本开发的思路，珠三角城市各级政府在征用农村土地时，常常只征掉耕地，农村集体土地依然保留原有性质。久而久之，大量宅基地保留下来，乡镇企业村村点火、户户冒烟，违法建筑遍地开花，土地布局十分凌乱，三角地、夹心地、插花地杂糅，由此带来了包括土地权属关系不清、权属构成复杂等诸多问题。
广东省的“三旧”改造，就是针对存在问题的创新探索。对广东省的实践，国土资源部领导高度关注。国土资源部部长、党组书记、国家土地总督察徐绍史在国土资源部与广东省政府共同推进节约集约用地试点示范省建设启动仪式上指出，广东省的探索“既要敢于向前，勇于开拓创新，做好拓荒牛、耕好试验田，但又不能放松管理要求、降低管理标准”。在随后前往深圳、佛山调研时，徐绍史对“三旧”改造如何围绕推进广东土地利用方式转变、土地节约集约利用及把握创新与规范的原则等作出了明确指示。
2008年～2010年，国土资源部副部长、党组副书记、国家土地副总督察鹿心社，国土资源部党组成员、副部长贠小苏，国土资源部党组成员、国家土地副总督察甘藏春先后深入广东各地专题调研，指导“三旧”改造工作，要求广东省把“三旧”改造与转变经济发展方式、推进土地节约集约利用、促进城市更新和功能完善相结合，不能一哄而上，要规划先行、建章立制、有序推进。
国土资源部对“三旧”改造的持续关注与支持，引起广东省委、省政府的高度重视。省委书记汪洋批示：“加快‘三旧’改造既可拉动经济的即期增长，又可为转型升级创造条件，对影响推进此项工作的难题，可从实际出发研究对策和措施，省委、省政府集体拍板，创造腾笼换鸟、节约集约利用土地的条件。”
广东省政府按照国土资源部的要求，在总结试点经验的基础上，制定了专门的政策，包括处置历史用地遗留问题、灵活供地方式、出让金支持用地者、城中村改造用地手续简化等六方面政策，体现了放权让利、集中加快推进、降低改造成本、促进历史遗留问题解决、农村分享城市化成果等原则。
2009年11月26日，广东省政府在佛山召开全省“三旧”改造工作现场会，对在全省开展“三旧”改造工作进行专题部署，省长黄华华强调，要推进“三旧”改造工作取得新成效。
分管副省长林木声在推进工作中反复强调，要把“三旧”改造作为推进节约集约用地试点示范省建设，一开始就以科学发展观为指导，不能走偏。
部、省领导的高度重视与密切配合，为“三旧”改造定下了基调，指明了方向，成为广东节约集约示范省建设的重要抓手，成为释放土地潜能、以土地利用方式转变推动广东经济转型和结构调整的有效手段，开启了土地利用管理创新的新探索。
为确保“全面探索、局部试点，封闭运行，结果可控”，防范改革风险，广州督察局负有不可推卸的监管责任。记者了解到，在“三旧”改造政策形成过程中，广州督察局始终扮演了不可或缺的推动者、监管者、指导者角色。
广州督察局在组建阶段，就敏锐注意到“三旧”改造对广东土地利用和管理的意义，从2007年开始，多次深入广州、深圳、佛山、东莞等地调研。该局局长束伟星要求广东在“三旧”改造中要以维护土地管理的良好秩序为基础，不能一边改造一边违法；要坚持提高土地利用效率的方向，解决土地粗放、闲置问题；要规范要求，作好规划，制定专门政策，有序推进。
佛山在自发试点的最初就表示，希望广州督察局共同参与。由此，该局开始更为关注“三旧”改造，此后紧接着开展了数次调研，形成了调研报告，提出了加强规划管控、结合解决历史遗留问题、协调权属关系、结合产业转型升级等建议。
该局还总结东莞节约集约用地的经验，并促成广东省在东莞召开全省节约集约用地现场会，推动节约集约用地试点示范省建设。
此后，从省政府出台专项政策前的论证会，到2010年3月全省“三旧”改造现场会，广州督察局都积极参与其中，开展监管，给予指导。2009年10月，广州督察局广东“三旧”改造课题组成立，“三旧”改造课题开题，每隔一段时间进行的阶段性调研评估由此开始了。
规范从起点抓起
每宗“三旧”改造用地都要落到规划图上，并建立专门数据库和专项规划，并及早制定配套实施和操作规范
随着城市建设进程的加快，“三旧”土地的潜在价值日益飙升。“三旧”改造中，政府放权让利，集中加快推进，巨大的土地利益将得到顺利兑现。随着“三旧”改造项目的启动，本来沉睡的土地转眼间价值连城。
利益往往伴生着风险。如何防范“三旧”改造中违法违规和搭车行为？关键的一点，是有效把控“三旧”改造的范围，防止借机将违法用地合法化。为此，广东从省的层面加强规划管控，规范改造行为。
调研组了解到，按照广东省国土资源厅厅长招玉芳“三旧”改造要从规划抓起、创新与规范相结合的要求，今年3月，广东省厅下发了《关于做好“三旧”改造地块标图建库工作的通知》，并与省住房和城乡建设厅联合下发了《关于加快“三旧”改造规划编制工作的通知》，对“三旧”改造地块标图建库和专项规划编制等工作提出了具体要求。“标图建库”，即将每宗“三旧”改造用地都落到规划图上，并建立专门数据库。
2009年底，广东省召开“三旧”改造工作现场会提出，各地要对本地的“三旧”改造加强科学统筹，结合实际制定改造规划，避免“规划随着项目走”的老路，充分发挥规划的基础性、引领性作用。
各市、县根据省厅的部署，在成立由市政府分管副市长牵头、各有关部门参与的“三旧”改造专门机构基础上，开始积极组织“三旧”用地的调查摸底，并在此基础上结合正在修编的土地利用总体规划和城市规划，积极编制“三旧”改造专项规划。目前，该省已编制完成专项规划153个。
此外非常重要的一项工作，就是制定配套实施和操作规范，让“三旧”改造工作从一开始就有章可循。各市在启动“三旧”改造初期，都根据省政府文件规定和本地实际，制定了配套实施和操作规范，明确改造目标、职责、范围、计划及其有关政策安排。
在佛山市，调研组与市政府分管副市长叶明权，以及规划、城建等部门进行座谈了解到，2007年6月该市印发《关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造的决定及3个相关指导意见》，为推进“三旧”改造提供了政策和机制保障，成为此后广东省各地“三旧”改造的一大政策依据。此后，又陆续发文提出了“三旧”改造工作机制、“三旧”改造历史用地遗留问题的解决方式、“三旧”改造涉及土地置换和零散地权属问题的处理方式等。
在广州市，调研组与广州市“三旧”改造办公室有关负责人进行了座谈。这是一个由市政府设立的局级常设机构。自2009年12月以来，该机构主导下的“三旧”改造政策体系已经形成三个层次，包括纲领性文件、指导性政策文件，以及配套第一、二层次政策文件的操作性政策。
深圳市人大和政府自上世纪90年代就开始对城中村改造和违法建筑等进行规范，先后颁布了一系列地方性法规、规章和政策，对城市化土地遗留问题、农村城市化历史遗留违法建筑处理等制定了具体的操作办法。2009年10月22日，《深圳市城市更新办法》审议通过，抛出了一些政策创新的亮点。如：拆除重建类城市更新的土地出让形式创新、城市更新改造主体多元化。
值得一提的是，和谐征迁，群众参与，创新政策，完善拆迁安置补偿，是广东省各地在“三旧”改造中共同的选择。调研组了解到，广州市在拆迁补偿安置中，充分尊重居民改造意愿，坚持“阳光动迁”和“先安置、后改造”。为防止新建项目烂尾而影响被征迁群众利益，该市出台文件明确规定必须“先安置、后改造”，开发企业必须先期缴纳项目保证金，确保回迁安置项目不烂尾、不拖延。此外，合理提高拆迁补偿标准，实行多种补偿安置方式，多渠道保障安置房建设。东莞市“三旧”改造前期投入的拆迁补偿成本不能抵扣地价款，在国土资源局与土地受让方签订土地出让合同后，由土地受让方按合同规定将土地出让金缴入国库，再由市财政拨付给镇街等。佛山市为保障拆迁户利益，利用土地出让金收益建立土地储备基金，用于支付征地补偿安置和拆迁补偿费用，结余资金用于基础设施以及廉租房建设，同时在储备基金中确定一定比例的资金作为储备风险基金，预防资金风险。
统筹发展的考验
走活“三旧”改造一步棋，可走活城乡统筹发展一盘棋。当转型发展的“发动机”起动起来，考验党委、政府能力的好戏还在后头
2010年，广东省列入改造计划的“三旧”用地为36万亩，预计投入资金8400亿元。
据统计，广东省土地利用每亿元GDP新增建设用地2007年为4.87公顷，2009年降至4.14公顷。据初步测算，“十一五”期间“三旧”改造推动佛山市GDP增加约1218亿元，财政收入增加约269亿元，每平方公里建设用地产出GDP从2007年的2.84亿元提高到2009年的3.76亿元。
通过“三旧”改造，还可以带动建筑、建材等十多个行业、40多个相关产业。以投入产出计算，基于1元投入，可带动相关行业增加1.7～2.2元的产值。
改革开放30多年来，土地在积累巨大财富的同时，也积累了太多的问题和矛盾。“三旧”改造通过政策创新，激发了土地上各种权利人的积极性，使得低效的土地开始释放应有的潜能。同时，土地问题并不单纯是土地本身的问题，“牵一发而动全身”，一些改革风险、社会问题或将开始积聚。
目前广东省的“三旧”改造中存在哪些需要注意的问题？下一步，如何更有序、稳步地推进？如何更好地用好用足“三旧”改造政策，推进广东经济社会转型发展？这些问题，都是调研组始终关注和思考的，也是对广东省各级党委、政府统筹发展能力的考验。
记者在调研组提供的调研报告中看到：各地改造热情高涨，拉动了投资，但项目改造后运行模式单一，大部分改造项目都是“退二进三”，发展服务业和开发成房地产。而商业、工业、住宅类房地产大规模涌入市场，可能形成大量空置房，理想化的改造效益和资金回报率存在大打折扣的可能，项目预期回报存在诸多不确定性因素。
调研组还提出，各地虽然都制定了专项规划，但规划管控不够，做得还不够细，与相关规划统筹衔接不够。各地存在重单个项目实施轻统筹、重建设投资轻长远打算的倾向。广东省“三旧”改造专项规划方案编制由市政府组织，市政府审批，批准后报省里备案，而省一级往往是事后监管。各市“自行其是”，全省缺乏统筹，没有全局性的规划进行管控。此外，还存在对开发强度监管不够，出现容积率过高的现象，以及对文物和历史精神产物及地方特色的保护不够等问题。
对此，调研组建议：充分论证，科学编制“三旧”改造各类规划，加强与城市规划、产业规划、土地利用总体规划、城乡一体化规划等的衔接。“三旧”改造要与产业优化升级、产业结构调整及城市功能完善结合起来，集中多方力量，不断总结经验，提升管理水平，完善制度安排，探讨适合本地区的改造模式。要注重统筹协调，追求长远效益。要在“三旧”改造中实行规模、进度双控制，像珍惜用地指标一样精心安排规模与时序，有序、有节奏地进行，切忌一哄而上。加强对“三旧”改造政策实施情况的监管，既要放得下，又要管得住，防止走偏，同时要对违法用地保持高压态势，严禁违法抢建。
盘活土地，进行新的开发，只是“三旧”改造的第一步。正如黄华华所说，“走活‘三旧’改造一步棋，可以走活城乡统筹发展一盘棋”。当“三旧”改造这个转型发展的“发动机”起动起来，后续的产业发展、城乡规划、环境改善、区域发展等问题，将接踵而至，有待政府进一步深耕。考验政府能力，好戏还在后头。
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