探索城市更新中的旧工业区改造

编者按：城市更新不仅仅是旧住宅区改造，也不仅仅是城中村改造。深圳目前正在进行的城市更新，更多肩负着深圳产业升级、城市转型的重任。现在的开发商由于开发商业物业、住宅物业的巨大利润，且原有的旧住宅区、旧商业区、城中村往往具有区位优势，因此，城市更新中的此类物业的改造往往受到了开发商的青睐。而旧工业区的升级改造却受到了开发商的冷落。而要把深圳的城市更新工作进一步推向深入，开发商的眼光也要转移到“工改工”上来。龙岗区在这方面做了许多有益的尝试。

统计数据显示，龙岗区共有各类工业区1139个，占地6801公顷。根据最新的法定图则，功能仍然是工业用途的工业区183个，占地3315公顷。这意味着在龙岗区的城市更新进程中，约有一半多的旧工业区将改作他途。

同时，在仍为工业用途的旧工业区中，约有二成的旧工业区需要拆除重建。目前在龙岗，同“工改商”、“工改居”如火如荼开展形成鲜明对照的是，自去年年中起即已启动了14个“工改工”试点项目整体工作进展缓慢，“改造成本较大、社区积极性不高以及一些政策不明确是阻碍‘工改工’深入开展的两大主要障碍。”业内人士表示。

而对于龙岗这个土地资源日益紧缺的工业大区而言，旧工业区升级改造是切实推进产业转型升级的最根本、最有效方式，是实现城市更新再造、提升区域人口素质、带动社会整体发展的重要途径，因此如何创新模式、有效推进“工改工”仍然亟待破题。

现状

“目前所说的‘工改工’包括三类情况。”龙岗区经济促进局建设协调科负责人董鲁告诉记者，一类是对旧工业区进行综合整治的小规模简易改造，即俗称的“穿衣戴帽”，一类是将引进开发商进行旧工业区拆除重建，还有一类是政府主导，以拆迁补偿的办法回购整合土地资源，重新规划、分期开发，即土地整备。由于不涉及拆迁补偿和土地权属变化，而且经过短时间的“包装”之后又能继续出租，因此“穿衣戴帽”的方式相对容易，而拆除重建和土地整备的难度则大很多。

“深圳的其他区‘工改工’主要仍是由城改部门来负责，龙岗则是唯一一个由经济发展部门来负责‘工改工’的区。”这位负责人表示，负责土地整备的机构成立以后，土地整备的职能则将移交。

据介绍，去年年中，龙岗区从各个街道当中选出了14个旧工业区作为“工改工”升级改造试点项目，试点项目占地面积合计约为850万平方米，总投资超过400亿元。“如果该批项目完成，将极大地拓展龙岗区高端产业发展空间。到目前为止，试点项目又增至23个，其中绝大多数属于需拆除重建的。”有关人士介绍说。

记者了解到，在这些试点项目中，除华为云谷、平湖鹅公岭、龙岗联合工业区等少数项目正在有序推进外，其余试点项目进展都不大。目前还没有一个项目开工建设。

龙岗区经济促进局建设协调科负责人介绍，目前位于华为科技城片区内的华为云谷项目推进较快，目前已经签订了补偿协议，明年初有望可以动工建设。

一年半时间内

14试点无一开工

探因

尽管政府推动“工改工”的意愿强烈，但龙岗区的“工改工”试点为何一直进展缓慢呢？

“‘工改商’、‘工改居’可以很快看到利益，而‘工改工’周期长、见效较慢，推进难度要大得多。”业内人士表示。

“‘工改工’推进不力的主要原因是改造成本过高，企业缺乏参与‘工改工’的积极性。”龙岗区城改办相关人士介绍，现有的做实业的产业企业拿地可以有两种方式，一种是通过招拍挂的方式取得产业用地，一种通过参与“工改工”旧改获得产业用地，如果企业采取拆除重建方式参与旧工业区改造，并通过现金补偿、返还物业相结合的方式对原业主进行补偿，且容积率从原来的0.8—1.5提高到2.5—4.5，那么每平方米建筑面积的拆迁成本和补缴地价款约为净地基准地价的4—5倍，“这样一来，产业企业宁愿选择通过招拍挂的形式去获得产业用地，而不是通过旧改的方式。”

事实上，目前在龙岗参与“工改工”的企业多为具备一定经验的地产开发商，如天安等企业，这些开发商通过开发类似于写字楼的产业楼宇，再以租售形式提供给其他需要物业的企业，“而一般做实业的企业没有能力，也没有那么多精力通过旧改的方式获得产业用地。”

同时对于一般的地产开发商而言，从市场角度来看，“工改工”的利益也并不象做住宅那样有吸引力，市场需求和价格都“上不去”，而且“工改工之后厂房以出租为主，不象住宅可以出售，回笼资金快，资本压力也相对也要小些。”龙岗区城改办有关人士对记者表示。

而对“工改工”的另一个重要参与一方——社区来说，“工改工”也并没有太大的吸引力。“我认为目前困扰‘工改工’最大的问题是社区。”龙岗区经济促进局建设协调科负责人表示，引进开发商参与旧改，社区须先放弃园区土地权属，再获得部分的返还物业，但不少社区受观念限制，很难认可放弃土地权属；其次拆除重建的“工改工”费时较长，社区会损失租金收益，第三未来的不确定性，如建成后的招商情况等也会影响了社区的积极性。

同时，旧工业区范围内土地房产权属复杂，确权难度大、旧工业区更新改造工作程序尚未细化、各类规划编制工作滞后也是制约“工改工”工作的重要因素，“目前很多政策都是由市里来制定，因此区需要积极推动市里制定具有可操作性的工改工实施细则，或者干脆将有些权限下放至区级层面。”有关人士表示。

“此外，信息不对称也是一个原因，即有些社区想搞‘工改工’，但找不到合适的开发商，而有些开发商想进入，又找不到合适的社区。”龙岗区经济促进局有关人士表示。

社区、企业

为何冷落“工改工”？

对策

在现有的状况下，龙岗如何加快推进“工改工”进度？

业内认为，要推动“工改工”，政府的扶持力度还要进一步加大。“目前政府扶持力度还要进一步加大，比如说，出台旧工业区改造过程中租金补偿机制、改造前的整体租用控制、设立旧改专项资金等扶持、鼓励旧工业区升级改造、增加改造主体积极性的实质性政策，建议龙岗区制订专门的扶持办法，或者采取对区政府重点旧改项目，一事一议的补贴方式进行专项扶持。”龙岗区经济促进局今年6月份一份情况汇报这样建议。

同时，龙岗区经济促进局还建议，应积极探索拆除重建工作与招商引资工作有效衔接的机制，确保腾出的发展空间能够及时引进高端产业，减少厂房和土地的空置期，将旧改工作对社区经济以及全区经济发展的短期不利影响降低到最低程度。

“而且龙岗区可进一步与市规土委沟通，确保将龙岗区尽可能多的旧工业区改造试点项目纳入到市里的土地整备计划；积极推动市里制定具有可操作性的工改工实施细则，并争取市里将有关审批权限下放到区级部门。”

除此外，龙岗区经济促进局有关人士表示，龙岗区应进一步开展旧工业区改造产业发展方向与定位的研究，同时探索多种开发模式，引入不同的改造主体，共同推进工业区改造工作。

“如我们去年就有个想法是，引进深圳上市或者拟上市公司参与龙岗区的‘工改工’项目，引导社区以返还物业方式，或以物业换股权方式与大企业合作开展旧工业区升级改造。”龙岗区经济促进局有关负责人在接受采访时表示。

不过这种方式目前尚没有在具体操作中得以实践。“找到双方都有意愿的并不容易，政府推动的力度也应进一步加大，同时或许也是因为目前龙岗的土地资源相比其他区还是属于比较多的，很多产业企业想通过招拍挂的方式获得产业用地，而非参与‘工改工’旧改的方式。”相关业内人士表示，在将来通过招拍挂的方式获取产业用地越来越难的情况下，这些上市企业或拟上市企业就有可能采用参与旧改的方式了，“因此从长远来看，这种方式或许是以后的趋势。”

探索拆建和招商

有效衔接

龙岗一半旧工业区

将在城市更新中“消失”？

宝吉工业区是坂田街道内一个工业区。这个工业区曾因拥有全球最大的仿真圣诞树企业——宝吉工艺品厂而名噪一时，1998年入驻的宝吉工艺品厂生产的圣诞树销往全球六大洲，被誉为“圣诞树大王”，曾为带动坂田雪象片区的城市化做出巨大贡献。

但是，在金融风暴影响下，“圣诞树之王”轰然倒下，随后宝吉工业区的改造提到了议事日程。如今，作为华为科技城第一批城市更新项目之一，知名房地产公司佳兆业公司入主宝吉工业区的改造，目前单元规划已获批准。

宝吉工业区是龙岗一批旧工业区命运的缩影。在龙岗区重点推动的35个城市更新项目中，不少工业区将被改造，其中很多将被改为商住用途，这标志着这些旧工业区正在“消失”，它们将被拆除，取代它们的将大多是高楼大厦。

来自龙岗区经济促进局的初步统计数据显示，龙岗共有各类工业区1139个，占地6801公顷（约68平方公里），通过与最新法定图则的比对，整合出其中基本符合发展规划、功能仍然是工业用途的工业区183个，占地3315公顷，占全部工业区的48.7%。这也就意味着，近一半多的旧工业区在城市更新的“大潮”中将改变工业用途，即这些旧工业区即将被其它城市形态所替代，以往的工业区形象印迹将成为记忆。

“这也是城市化的需要吧。”龙岗区城改办一位人士表示，以前龙岗的产业主要是“三来一补”的加工贸易产业，因此低密度的工业区遍地开花，龙岗区下一步需要推进城市化进程，完善城市的功能，因此就需要建设商业、住宅、民生等配套设施，所以一部分旧工业区在城市更新过程中被改为他用也属正常。

龙岗区城改办相关人士介绍说，2009年一项调查显示，工业区占龙岗整个建成区的47%多，“从城市功能用地布局的规律来看，工业用地布局比重不用这么多，深圳的城市规划标准规定，工业用地占城市建设用地比例原特区外地区宜控制在25至30%之间，根据这一标准推算，龙岗区大概约有一半的工业区将改作其他用途。”

业内有关人士表示，由于法定图则并非不可修改，工业用地的用地性质变更在未来也并非不可能，因此尽管部分工业用地变更他途为龙岗区深度城市化推进所必需，但防止过度的“工改商”、“工改居”，保留相当比例的、特定位置的产业用地对于龙岗这个产业大区显得非常重要。而在多个场合，深圳市委常委、龙岗区委书记蒋尊玉也多次表示，城市更新不能只盯着发展商住，“要积极推进‘工改工’项目。”

记者手记

城市更新应警惕房地产化倾向

改革开放以来，龙岗区以引进加工贸易制造业起步，逐步发展成深圳市的工业大区。伴随着工业化进程的推进，龙岗区也积累了一大批旧工业区。这些工业区大部分都是从基础制造业起步的，高科技产业比较少，随着产业升级的推进，大部分工业区并没有随着高速增长的经济而同步实现产业升级，很多工业区已经显得破败陈旧，对其进行升级改造已变得势在必行。

一方面，由于长期采取加工贸易为主体的经济发展模式，龙岗区积累了大批低密度、低水平的旧工业区，相关的城市配套却显得相当缺乏，形成了长期以来龙岗城市化滞后于工业化发展的状况。因此在当前的产业升级和特区一体化进程中，必须借助于城市更新改善城市环境，完善城市功能，在这种情况下，特定区域内的部分旧工业区需要改换功能用途成为龙岗区深度城市化过程中的必然，也是提升龙岗整个城区竞争力的需要。

但另一方面，作为深圳市重要的产业支撑区，龙岗城市更新又必须防止过度的、将旧工业区改造成住宅房地产和商业项目，需要保留相当比例的产业用地，为深圳市留住一批有竞争力的核心产业，这同样关系着龙岗未来城市竞争力能否得以提升。

随着龙岗的城市更新持续推进，一批实力雄厚的大房地产开发商进驻龙岗参与旧改，这些企业往往具有一定话语权。从提升龙岗未来的城市竞争力着眼，龙岗应对城市更新的房地产化的倾向有所警惕，要防止过度的“工改商”、“工改居”趋势，而且目前龙岗的“工改商”中的商业发展在城市更新的实际推进过程中也多由房地产开发商来主导，政府的第三产业规划缺位。因此龙岗在城市更新过程中应科学地确定各类性质用地的比例、布局，加强规划指导。这在很大程度上将决定了龙岗未来的城市竞争力以及龙岗产业升级的前景。