正在内部征求意见的深圳城市更新暂行措施(下称《暂行措施》)引发了甚嚣尘上的讨论，很多观点却可能建立在了对政策的重大误解之上。深圳城市更新从“全面进攻”转向“重点突破”？项目能否列入重点更新单元将直接决定生死？旧住宅小区的拆除重建将完全停滞？区政府话语权扩大将改变市场运作的导向？在深圳市房地产评估发展中心副主任王锋看来，以上解读均出现了偏差。
不过有一点倒是可以证实，这份流传甚广的材料是真的。虽然仍在内部讨论阶段，条款随时可能有变，但也能一窥决策的思路。据南都记者了解，重点更新单元的政策设置针对的是对城市发展十分重要但市场“难啃”的片区，赋予区政府更大权限也是为了顺利推动项目实施。而重点城市更新单元在全部城市更新项目中的占比，不论是数量上还是用地规模上都很小。绝大部分的城市更新项目，还是按照原有政策申报和推进，市场运作的导向和机制并没有改变。
此外，虽然《暂行措施》对旧住宅小区拆除重建设定了极其严苛的启动条件，要求权利主体100%达成更新意愿，并100%签订搬迁补偿安置协议才能将更新计划报市政府审批。但王锋认为，这其实是为旧住宅区改造打开了一条出路，因为2013年之后深圳的旧住宅小区改造实质上就已经处于停滞的状态。
靠市场化运作机制难推动更新
《暂行措施》最受关注的一点是创设了“重点城市更新单元”。其相关条款表述为：“十三五”期间，全市确定10个左右重点更新单元；区政府组织开展现状调研、意愿征集等前期工作并初步划定范围，经市规划国土主管部门审查后报市政府审批，列入城市更新单元计划；重点更新单元规划经批准后，由区政府组织选择一家市场主体进行整体实施。
舆论普遍认为，这反映出深圳在城市更新模式上的重大转变，即范围上从全面推进转向有的放矢，操作上由市场运作转向政府主导，理论上会有利于提高城市更新的效率，但其带来的隐忧却是政府话语权的扩大对原居民权利保障的削弱，以及可能导致的权力寻租现象，开发商的游戏规则也将因此发生改变。
但实际上，这是由于没有准确理解“重点城市更新单元”而产生的某种误读。王锋介绍，重点城市更新单元的政策设置是针对城市发展的重要节点，对完善城市功能、结构有重要意义的区块，需要以成片改造带动片区发展，靠市场化运作机制又难以推动更新，如合法用地比例达不到要求、基础设施配套要求较高等等。现在可以由政府划定范围、编制规划，并给与一定的政策支持，推动一些市场“难啃”的项目，而非与市场抢占空间。
重点城市更新单元占比很小
“对于这类项目，在规模上有一定要求，原特区内要15万平方米，原特区外要30万平方米，首要目标是落实公共配套、完善城市功能，追求社会效益和城市效益，而不是追求经济效益为主。”王锋指出，从全市来看，重点城市更新单元在全部城市更新项目中的占比，不论是数量上还是用地规模上都很小。对于绝大部分的城市更新项目，还是按照原有政策申报和推进，市场运作的导向和机制没有改变。而且重点城市更新单元，最终也是由区政府通过公开公平的方式选择开发企业来具体实施。
通过数据比较可以更直观地说明问题，如果粗略以10个重点更新单元每个30万平方米计算，总面积是30 0万平方米。按照计划，深圳“十三五”期间城市更新供应建设用地不少于12 .5平方公里，即1250万平方米。由此可见，重点更新单元的面积所占比例并不大。
“深圳市目前正在编制《2016-2020城市更新专项规划》，明确五年内城市更新的方向、公共设施的划定等，重点更新单元的划定就是以这个规划为基础的。”华南国家贸易仲裁委员会特聘城市更新专家、深圳市城市更新企业协会会长耿延良告诉南都记者。
另外，《暂行措施》还要求，重点更新单元内可供无偿移交给政府，用于建设城市基础设施、公共服务设施或者城市公共利益项目等地独立用地比例不小于40%。而拆除范围内权属清晰的合法土地面积比例降低到应当不低于30%。由此可以看出重点更新单元对于落实城市基础设施和公共服务设施的层层强化，类似的要求还包括重点更新单元若确需分期实施的，独立占地的城市基础设施和公共服务设施、政策性用房等应在首期予以落实。
“双百”规定被认为是不可能完成的任务
《暂行措施》中关于规范旧住宅小区更新管理的部分也引发了热议。尤其是提出旧住宅小区实施拆除重建由区政府负责组织开展意愿征集、现状调研、城市更新单元拟定、可行性分析等工作，在区政府与权利主体100%达成更新意愿并100%签订搬迁补偿安置协议后，再将其城市更新规划报市政府审批。并且，意愿征集和搬迁补偿安置协议签订等工作原则上应在意愿征集开始之日起1年内完成；逾期未完成的，该旧住宅区5年之内不得开展拆除重建类城市更新工作。
这一条件相当苛刻，被认为是几乎不可能完成的任务。在此前风传城市更新条例将设定95%以上权利主体可申请强制售卖条款之后，开发商都在翘首企盼该条例的出台，此时等来的“双百”规定看起来更像是一种“倒退”。而且《暂行措施》里使用的措辞是“审慎推进”，舆论解读为政府有意停止旧住宅区改造。
条件严格，但旧住宅区改造有了出路
实际上，对于旧住宅区的城市更新，2013年市里召开查违和城市更新领导小组会议，就明确要审慎推进，通过新闻通气会对外进行了发布。实际审批中，2013年以来也没有再批准成片的旧住宅区改造，目前旧住宅小区改造仅保留了11个试点项目。
王锋指出，与主流观点相反，《暂行措施》的这一规定其实是给旧住宅区改造提供了相应出路。“考虑到社会上旧住宅区的业主一直以来还是希望通过城市更新改善居住环境，本次《暂行措施》给予了一定的出路。”王锋称，主要有两种情况：一是对业主100%达成更新意愿并100%签订搬迁补偿安置协议，具备了可实施条件，列入计划后不会发生拆迁矛盾的，可以由区政府组织申报；二是对于与城中村、工业区混杂交错的零散旧住宅区，设定一定的条件，因规划统筹需要的，可以申报改造。
“当然，考虑到旧住宅区情况的复杂性，还是强调了要审慎推进，改造的前提是建筑存在重大安全隐患、重大基础设施和公共设施建设需要、保障性安居工程建设需要等几类情况。”王锋认为，总体来看，旧住宅区改造虽然看上去申报条件相对严格，但和此前的情况相比，实际上是有条件地给了一些出路。设定的一些条件，目的是将潜在的矛盾提前消化，保证项目的可实施性，避免引发社会不稳定因素。
焦点
政府介入重点更新单元更有利于推动实施？
近几年，城市更新进展缓慢，业界特别是开发商，一直对政府在城市更新中的缺位表示不满。按照上述《暂行措施》，政府将加大在重点城市更新单元中的主导力度，以解决拆迁难题。
“对于涉及到公共利益、公共安全的城市更新项目，政府理所当然应该去主导，甚至直接去实施。”深圳市城市更新房地产咨询服务有限公司、城市更新网总经理宋留强在接受采访时认为，对政府主导或政府实施的项目，如何处理项目所带来的商业利益，是政府直接实施项目中的难题，“不然，就又会落入政府与民争利的话题漩涡”。
一位从事城市更新多年的开发商负责人告诉南都记者，政府推动的话主要还需要看政府的决心。政府具有公权力，如果涉及公共利益的重点城市更新单元，可以配合一些法律手段，比如采取征收土地的方式，只要政府提出的标准能够执行，推动速度肯定比市场化城市更新快得多。“不过，唯一的风险是政府由于考虑社会稳定因素下不了决心、退缩。”
“区政府直接杀入这10个单元的城市更新前期，相比开发商而言，最重要的就是可以保证按规划实施，达到优先落地公共配套、保障房等目的。”深圳市城市更新企业协会会长耿延良一针见血地指出，重点更新单元要求城市基础设施和公共服务设施比例不低于40%，这也只有政府主导才能完成。
过去几年的城市更新，无论是由政府主导，还是由开发商主导，都是自上而下推动的城市更新，都需要政府或开发商拿出方案，让原业主被动地去认可，并没有首先从业主的需求出发。在宋留强看来，要从根本上解决城市更新的问题，可以学学香港的“业主需求主导型城市更新”，或台湾的“业主自治组织主导的城市更新”，真正从业主的需求出发，首先满足业主的需求，城市更新才能真正地顺畅进行。
区政府组织选择一家市场主体有何利弊？
在此前深圳的城市更新中，具体项目的拆迁谈判和实施则以市场力量为主，充分尊重市场主体和原权利人的双向选择。然而，在本次的《暂行措施》中，明确提出“由区政府组织选择一家市场主体进行整体实施”，在耿延良看来，重点更新单元贡献高，而且以保障重点产业发展、重大公共利益和公共基础设施的落实为目标，相对于一般城市更新单元，改造难度大。而且多家企业参与一个城市更新项目，协调难度大，利益难以平衡，容易出现扯皮推诿现象，非常影响效率，“由区政府组织只选择一家来负责整体实施，考虑还是比较周全的。”
至于选择方式，耿延良表示，可以参考目前旧住宅小区改造的市场主体选择模式。不过，上述开发商负责人也指出，这种方式对开发商提出了更高的要求。“虽然前期投入不高，但由于有了这样的竞争机制，就要求企业必须具备强大的资金实力，足够优秀的项目策划能力、运营能力、设计能力等。
申报条件如此严格，旧住宅区改造如何推得动？
由于旧住宅小区涉及的社会问题较多，对于旧住宅区的更新改造，深圳一直采取审慎稳步推进的态度。据耿延良介绍，深圳市规划国土委曾对原特区内313个楼龄满18年的成片旧住宅区进行了实地调研，涉及用地801公顷，调研显示约63%的小区在实施综合整治后，除个别小区防火通道不满足要求外，大部分不存在重大安全隐患。有业内知情人士透露，目前市场化推动住宅小区的城市更新基本都推不动。
根据《暂行措施》的要求，旧住宅区确需要实施拆除重建的，在区政府与权利主体100%达成更新意愿并100%签订搬迁补偿安置协议后，将其城市更新计划报市政府审批。而且应在意愿征集开始之日起1年内完成。逾期未完成的，该旧住宅区5年之内不得开展拆除重建类城市更新工作。
如此严苛的条件，几乎被诸多业内人士认为是近年暂停旧住宅小区城市更新的举措。不过，在上述开发商负责人看来，政府不会轻易去推动旧住宅小区的城市更新。“往往在启动之前，政府会进行最基本的判断，除非居民本身有强烈要求政府才会去启动。”
而且，该负责人指出，虽说严苛，但从什么时间开始征集意愿，这个时间完全由政府把握，由政府认定，中间还是有一定的弹性空间可以操作。而且，如此严格的时间限定对旧住宅小区的业主也会产生压力，一旦错过此次的城市更新，下一次就得再等五年。“既然业主们愿意启动，那么这一年内业主内部之间的互相博弈力度就很大，加上业委会也会主动去做这方面的游说工作，反而间接推动城市更新的进度。”
区政府话语权扩大，会不会限制原居民权利？
由区政府深度参与前期工作，虽然项目推进速度可能会加快，但原居民权利保障会不会因此受限制？长期关注城市更新政策的广东联建律师事务所合伙人王劲松律师认为，不会出现这种情况，区政府介入力度加深，无形中对实施主体实力信誉资质各方面的要求会提高。前期由政府来主导，权利主体会更有信心，因为无形中有政府信誉作为背书。在实践中好多业主，还是担心开发商实力不够，拆了房子以后建不起来怎么办，开发商要花很多唇舌去做说服工作，解释开发主体要跟政府签订监管协议，政府不会完全不管。
王劲松律师指出，由于开发主体跟权利主体之间往往难以达成利益平衡，开发主体的实力、信誉有很大差异，导致以前出现很多乱象，尤其是旧住宅区，往往有很多开发商在争夺，很容易发生矛盾，比如南园新村与木头龙。“不管是中小开发商，还是大开发商，面对这种几百户的小业主，产权比较分散的旧住宅区，要100%达成安置方案是很困难的。在现在多元化的社会里面，业主的诉求五花八门。这就要求每一户业主都要同意补偿安置方案，很多项目因此陷入僵局。”王劲松指出，城市更新的本意是希望政府、企业、业主、社会多方共赢，但一旦陷入僵局，就会变成多方共输，“以至于像木头龙那样出现双上访户的现象，签协议的与没签协议的都在上访，政府左右为难，企业付出巨额的成本”。
“现在对旧住宅区改造实行双百原则，需要100%签订搬迁意愿，100%签订搬迁补偿协议，才报市政府审批，在时间上也作出了一年限期，实际上管理更加规范了。”王劲松称，而看好项目的市场主体在前期可以集中精力做科学的专项规划编制，既能满足政府的要求，又能让权利主体满意，同时实现价值最大化，从原来的比较粗放的管理，变得更加深耕细作。
套内拆赔比1：1是否合理？
在去年流出的《城市更新条例》草案中，建筑物产权置换按照建筑物使用面积(套内建筑面积)测算，置换比例不得低于1：1，但是不得高于1：1.3。此次《暂行措施》，则直接提出“将旧住宅区的住宅类合法建筑产权置换按照套内面积测算，同用途的置换比例原则上为1：1”。
相关数据显示，目前深圳几个旧住宅区的拆配比，宝安碧海花园为套内面积1：1，其他旧住宅区按建筑面积计算基本拆赔比在1.2-1.3之间。
“若考虑实用面积等，这个比例还是有参考性的，这样也可以避免企业间恶性竞争，哄抬拆赔比例，扰乱市场，造成拆迁难度更大，业主早日回迁的意愿也难以达成。”耿延良说，而且拆迁比例过高，项目实施难度大，开发商为了保障利益，肯定会力求加高容积率，这样对未来居住品质和生活质量也会降低。
“一些旧地回迁的纯住宅区，套内面积1：1足以满足业主的合法权益，因为更新之后的物业价格肯定比之前高。”上述开发商负责人表示，如果从建筑面积来看，比如超高层建筑，套内1：1实际上相当于建筑面积1：1.4或1：1.5，实际上更高。不过，该负责人还认为，套内1：1应该作为上限来参考才相对合适，不能用作下限。
数据
城市更新项目实施率升至26%
根据市规土委提供的数据，截至今年4月30日，全市已列入城市更新计划项目共计541项，涉及用地面积约44 .7平方公里。其中已批城市更新规划项目314项，涉及用地面积25.61平方公里；已实施项目共供应用地面积约11.60平方公里。城市更新项目实施率提升至26%。
去年城市更新供应商品房约占全市一半
2011年城市更新项目供应商品房约91万平方米，2012年约148万平方米，2013年约290万平方米，2014年约256万平方米，占全市房地产市场供应总量比例分别为21%、23%、35%、35%。2015年，除回迁给原业主的物业以外，城市更新供应商品房约436万平方米，占全市的47%。
重点城市更新单元靠市场化运作机制难以推动更新。现在由政府划定范围、编制规划，并给与一定的政策支持，推动市场“难啃”的项目，而非与市场抢占空间。
———深圳市房地产评估发展中心副主任王锋
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