城投转型与城市更新中社会资本&产业资源导入

近期，广州推出“做地”新政代替开展了超十年一二级联动的“旧改”，并在“做地”新政中提出，“政府认定国有企业作为做地主体，市级做地主体包括越秀集团、广州建筑、广州地铁、广州城投、广州交投、珠实集团、机场建投集团等全资国企；各区政府（广州空港经济区管委会）可认定或组建一至两家区属全资国企开展做地工作”。这条规定恰在全国城投等功能性国企全面介入城市更新，而民企却普遍在城市更新中躺平之时，无疑又将城投该如何介入城市更新，城投如何转型这一话题，摆到了聚光灯下。

城投，是地方全国资功能性国企城市建设投资公司的简称。城投，并不是完全市场化的市场主体，实际上是政府的投融资平台，其扮演的角色，可用下图表示：

中国过去四十年的高速发展，依靠了一个很重要的金融工具，就是土地金融，民间俗称土地财政。就是政府把非建设用地（主要是农地、林地、未利用地等），按农地、林地的价格征收过来，变更为建设用地，在上面规划住宅、工厂、学校、医院等，然后，把这些土地资产注入城投平台，由城投平台进行融资，利用融到的资金，由城投搞七通一平，搞基础设施建设，即把生地搞成熟地，然后由土储中心收储后，再由土地房产交易中心拿到招拍挂市场上去出售。出售所得资金，除了还原来土地融资的本息外，剩余去做其他城市基础设施建设投资和补贴其他财政开支。

城投，可以说，在土地财政中，扮演了非常关键的一环。城投作为影子政府，拿走被征收土地增值的70%以上份额，修建城市的基础设施。但在城市边界划定，征地范围收窄，物权法民法典等对私权的保护越来越严格、越来越明晰的背景下，城投在土地增量开发的“做地”逻辑，在存量更新时代，还能继续适用吗？

答案是否定的。

在存量更新下，土地增值不再像原来农用地转为城镇建设用地的土地增值那么巨大。对土地增值的分配，也不再是政府一方关起门来，基于土地财政收益的最大化对土地增值单方进行分配，而是各方在协商基础上的利益平衡。这一理论基础，可用城市更新网首创的城市更新利益平衡函数加以说明，如下：

利益平衡函数理论，是城市更新网关于城市更新项目孵化的第三个基础理论。他说明，在城市更新项目中，对更新蛋糕的分配，不再是依据政府的行政强制力，而是要通过建立合适的利益协商平台，或者叫利益博弈平台，采用合适的利益博弈机制来达到平衡。

在存量更新下，不但对土地增值分配的额度和方式发生了变化，在土地一级整理开发中的规划逻辑也发生了变化。规划不再是政府单方关起门来的专家式规划，而是一种多主体参与的协商式规划。此规划还需叠加经济图册、产业图层、文化图册等多领域参与下的规划。此协商式规划的理论可在城市更新网首创的第二个关于城市更新项目孵化的基础理论中有清晰的体现，如下图：

IPDS理论，是城市更新网提出的关于城市更新项目孵化的第二个基础理论。

I，是idea，是谋划，是指从一个念头开始，如何谋划并发起一个项目；

P，是plan，是策划，通过系统的思考，设计出项目孵化的顶层方案，即如何融入资源，如何搭建孵化组织，并把投入、产出、风险等顶层设计因素明确。

D，是draft，英文意思是方案、草案，是指在规划阶段，编制各种规划设计方案，并通过沟通、说服、谈判等获得业主端和政府端的支持，并以拆赔协议、政府批文的形式进行意愿固化；

S，是schedule，英文意思是时间表，是指编制出未来开发主体进行开发建设需遵循的时间表，并以此作为招标开发建设运营主体的标底要素之一。

在增量土地一级开发中，城投用土储贷款、土储专项债等金融手段进行土地一级开发，然后，由政府用招拍挂市场形成的土地出让金返还或土地出让金分成作为对城投“做地”的回报。在土地招拍挂节点，才实现开发资本和产业资源的导入。土地只要经过政府收储，然后由政府向社会卖地形成收入，再由政府将收入向城投返还，这时，不管城投以何种方式导入社会资本进行土地的一级开发，都会实质上形成政府隐性债。目前房地产市场下行环境下，各地的土地卖不出去，城投形成的难以化解的巨量城投债，就是这一情形的反映。

在存量更新中，如果说还存在做地主体的话，做地主体的投入肯定不能再使用土储贷款、土储专项债等这些会形成政府隐性债的资金，政府也不再适合用土地出让金来为前期的城投兜底。比如广州的“做地”新政就明确，在城市更新的做地中，以城投为主的做地主体自行筹集资金（主要靠城市更新基金来实现），做地完成后，由土储中心按土地市场评估价的一定比例向做地主体支付做地费用（笔者认为这实质上会形成地方政府隐性债）。存量土地不经收储直接以存量补地价的形式直接向市场供应，才能真正规避形成政府隐性债。这时，做地主体的报酬来自于承接熟化后更新项目的开发建设主体或产业运营方。为了保证自己的做地报酬顺利实现，做地主体就要从一开始，就要考虑开发资本和产业资源的导入和参与问题，更新项目前期的做地要比政府收储的一级开发要精细的多。精细程度，可从城市更新网首创的“筛融锁孵退”理论中窥一斑而见全豹，如下图：

筛融锁孵退理论是城市更新网提出的关于城市更新项目孵化的第一个基础理论。筛，是筛选，是指对项目进行研判诊断；融，是融入，是指融入更新孵化所需的业主端、政府端、承接端、资金端四大资源；锁，是指实现对项目的排他性进入，此处锁定的，是孵化权，而不是开发权；孵，是孵化，是指完成城市更新项目孵化的三个核心工作：项目立项、项目规划和拆赔谈签；退，是退出，是指完成城市更新项目孵化后成功退出，这儿的退出，是指从确定意向实施主体到确定实施主体这一段的时间，而不是一个点的时间，因此，退出是一个陆续实现的过程，而不是一个即时性节点。

城市更新相比旧改，相比土地一级开发中的做地，绝不仅仅是名字的改变。这一名称的变化，实际上承载了中央希望通过城市更新，实现新型城镇化、产业升级、社会治理提升、土地财政转型等多个国家顶层战略目标。

相比广州“做地主体”这一极具计划色彩的提法，上海、北京提出的城市更新统筹主体就向着城市更新的市场化方向迈进了一步。将统筹主体和后期的开发建设主体进行了分离。统筹主体负责现状调查、更新意愿征询、单元规划方案和建设运营实施方案编制、业权归一整合等工作（其工作内容和广州的做地主体工作内容差不多）。并提出统筹主体通过公开遴选产生。

深圳是市场化程度最高的地区，在城市更新领域也是市场化程度最高的地区。目前，建立了从行政化的土地整备，到市场化的城市更新，到既有行政化又有市场化的土地整备利益统筹，并开始追求更新/整备的融合。对于开展更新/整备前期项目孵化运作的主体叫前期服务商。这个前期服务商可能是受政府的委托为政府服务；也可能是受存量资产持有者原业主的委托，为原业主服务；还可能是受政府和原业主的共同委托，为政府和原业主服务。并明确在单元规划编制完成，且拆赔意愿整合达到95%以上后通过公开招标选定开发建设运营主体。

目前，房地产市场下行，各地政府收储的土地难以卖出，各地城投积累的60万亿城投债化债压力凸显。城投已到了非转型不可的地步。各地都开始尝试城投通过城市更新实现转型。除了前面提到的广州市政府直接认定广州七大城投+各区一到两家城投为实施城市更新的全资国企城市更新平台，其他如重庆也认定了重庆八大城投（重庆城投、重庆地产、重庆交投、重庆能投、重庆水利、重庆水务、重庆旅投、重庆能投）为市级城市更新平台，重庆各区也纷纷成立了各区的城市更新公司。其他地方如武汉、济南、天津等多个城市，都开始有类似动作。说明城投平台转型城市更新已基本成各地政府共识。

笔者前面提到，城市更新运作的底层逻辑和增量时代一级土地开发的底层逻辑有很大不同。城市更新中，在前期孵化阶段，如果没有存量资产持有者原业主的高效参与，城市更新是难以进行下去的。

“人民城市人民建，人民城市为人民”这句话在城市更新中，不再是一句空话，而是体现在一系列城市更新项目的操作中。首先，这里的“人民”，不再是虚化的全体中国人，而是可以具象为“原业主”。人民城市人民建，意味着原业主全面参与城市更新项目的运作，特别是原业主全面参与项目孵化阶段的操盘，如对协商式规划的参与，要不要更新、要不要拆、由谁来进行后期的开发，在保障公共利益的前提下，把选择权交到原业主手中。人民城市为人民，意味着在城市更新蛋糕的分配中，要更加重视对原业主的分配。如项目的发起是出于改善原业主的居住品质，而不是土地财政。对土地重新规划形成的规划溢价要与原业主分享，开发权招标形成的竞争溢价，也要充分与原业主分享，而不是全部归政府所有。对于居住空间的城市更新，要敢于把项目孵化的主导权交到原业主手中。

城市更新项目的多主体参与性，已经成为共识。多主体参与性不仅仅表现在城市更新项目在从前至后运作过程涉及到政府、原业主、申报主体、规划编制主体、各种审批主体、各种权利主体、意向开发主体、开发主体、建设主体、运营主体等，还表现在在更新项目的前期孵化阶段，是一个更加复杂的多主体参与、多中心格局，除了原业主、权利主体外，后期的建设主体、运营主体也需要以一定的方式参与前期的项目孵化。城投可以靠政府的行政命令直接成为前期项目孵化的做地主体或统筹主体，但笔者并不认为城投能靠过去增量时代土地一级开发中积累的技巧用行政化的命令把各主体的不同诉求捏到一块。

计划经济向左，市场经济向右。中国改革开放总设计师邓小平曾说：“既要防止左，又要警惕右，但主要是防止左”。近几年，在许多经济领域有“国进民退、计划回归”的味道。城市更新作为一个新事物，若只是把城投行政化的做法搬到城市更新中来，而没有考虑好如何在城市更新中导入社会资本，特别是民营资本，只是国有体系的内循环，而没有国有-民营的外循环，笔者认为，城市更新很难承担起代替土地金融启动经济发展第二级火箭的重任。

城市更新，向左，还是向右，目前，在房间里躺平，磕着瓜子的一众民营企业家正在通过门缝向外张望。

作者：宋留强，城市更新网创始人，深圳城市更新咨询服务公司总经理，深圳天使城市更新孵化公司总经理

微信号：song13530543347。

愿同全国各地希望市场化开展城市更新及在城市更新中导入社会资本（民间资本）和社会专业力量的地方政府、城投、社会资本继续深入探讨。