2023年7月，在房地产开发行业崩塌、经济持续通缩的大背景下，中央在一个月内，一次国常会，一次副总理领衔的电视电话会议，两次重量级会议号召全国超大特大城市，积极开展城中村改造，并为这次号召的城中村改造定下了“市场化，吸引民间资本大力参与”的基调。
2009年12月，深圳市《城市更新办法》颁布，掀起了当时包括大中小型开发商在内的众多相关行业、企业的投资热潮。在随后的几年，深圳的旧工厂、旧小区、城中村，几乎被开发商，特别是民营开发商，像扫帚扫地一样，扫了数遍，去寻找里面的投资机会。2021年3月，中央发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中，正式提出了“实施城市更新行动”。在中央号召下，中建、中铁、中冶、中水电等具有较强融资能力、优秀EPC施工能力的央企，开始积极探索进入城市更新项目的路径。
但遗憾的是，2009年开始，抓住深圳《城市更新办法》颁布契机，大规模进入城市更新前期的民营开发商，很多都爆雷了，如恒大、佳兆业、花样年、富力等。而2021年，响应中央号召，想进入城市更新前期的央企，却在城市更新前期项目的门外，逡巡了两年而不得入。因此，这次中央号召的城中村改造，作为城市更新的一部分，到目前为止，尚没有在民间投资界激起什么浪花。城市更新项目与常规房地产开发项目最本质的区别是：政府将原来由政府垄断（后来专项授权给地方城投平台进行）的“做地”工作，向社会资本和市场主体开放，由此，传统的房地产开发商的工作向前延伸到做地工作中来，形成了目前占主流的市场化的一二级联动开发模式。
传统开发商把触角伸到项目发起阶段，代替政府承担起“做地”职责后，结果却碰的头破血流。于是，传统开发商，特别是品牌开发商和国央企开发商，又将触角逐步后缩，目前稳定在“拆赔谈签”与“拆赔兑付”之间。
传统开发商从更新项目前期做地工作中退出后，释放出来的市场空间由谁来填充呢？是否需要新的市场主体、新的市场规则来填充？但遗憾的是，地方政府不是尽力去寻找新的城市更新市场化路径，而是重返行政化。广州的“做地新政”，限定做地主体由广州建筑、广州城投等地方城投平台承担；深圳的老旧小区改造（拆除重建类）在市场化试点遇阻之后，不得已推出了老旧小区的棚改，也实际上限定在“政府主导、国企实施”。这些俗称的城市更新领域的“国进民退”现象，就是过去几年城市更新从市场化回归行政化的特征。行政化是计划性的，是强制性的，行政权力介入市场行为，用行政命令将任务通过行政体系层层分解、层层下压，行政权力支持下的名义上的市场行为自然是快速的，但未必是高效的。在这方面，内地城市郑州可以说是一个典型代表。郑州的城中村改造，当时为了解决拆迁问题，政府中的公务员派驻拆迁一线，拆迁解决不了，公务员就地下岗。不愿签约的村民，亲戚中有教师、公务员的，也会被株连下岗。在行政的强力推进下，郑州从2017年至2019年3年时间，就拆掉了郑州全部的城中村，虽然带来了政府卖地收入的成倍增长，但同时也向当地的商品房市场投放了天量供应。不但极大冲击了当地的商品房市场，也因为短时间内对城中村内原住户和原产业的驱赶，带来了当地人口和产业的流失。
市场化是自发性的，是基于公平、自愿的市场原则而开展的，更新过程是由市场这只无形的手来调节不同市场主体之间、市场主体和权利主体之间的利益平衡。只要调节未达平衡，除非行政强制介入，不然项目可能减缓、甚至停滞。就单个项目的速度，可能会慢，但就整个经济效益和社会效益来说，则是高效的、经济的。深圳在城市更新方面的情况可以说明这个道理。深圳自2010年4月发布第一批立项的城市更新项目名单，至2023年7月初，已立项的城市更新项目数达1018个。而根据城市更新网的不完全统计，有市场主体在推动前期工作，但尚未立项的项目数，可能还有2000-3000个。在已立项的项目中，目前尚有近600个尚未完成房屋拆除，在这600个中，又有165个完成了单元规划批复。城市更新网将目前完成了单元规划批复，但尚未完成房屋拆除工作的更新/整备项目，做成了如下分布图：
经城市更新网整理，有截止2023年6月份，完成了单元规划批复，但未完成房屋拆除的更新项目有165个，更新单元占地面积1730万平米，批复的建筑量有6653万平米；完成了单元规划批复，但未完成房屋拆除的整备项目有34个，整备单元占地面积1535万平米，留用地批复的建筑量有1569万平米。可以估计，这些尚未完成房屋拆除的项目，只要解决了拆迁问题，就会像泉水一样，在未来的10年，20年，乃至更长时间，源源不断地为深圳提供土地供应、商品房供应并形成高质量的固投。就市场化的城市更新项目来说，出问题的项目，90%的问题出在前期；而在这些出问题的项目中，90%问题又出在拆迁上面。可以说，拆迁是否能用市场化的模式来解决，是一个更新项目成败的关键。在失去了行政强制力对市场化城市更新项目的支撑后，市场化城市更新项目的前期做地工作，是一个高风险的事情。其风险性可以城市更新网总结出的风险系数来表示，如下图：
政府将做地向社会资本开放之后，传统开发商基于将工作前伸到了做地阶段，开发商的利润率，自发地形成了从保底10%的利润率到保底15%利润率的转变。也就是相比传统的净地开发，由于额外承担了做地的投资和做地的投资风险，因此，额外追求了5%的利润率的回报。如果有一类市场主体，专门开展前期做地工作，把地做熟后，再交给品牌开发商和国央企开发商去开发，他们该获得什么样的回报呢？在珠三角市场化城市更新的探索中，本来诞生过一类专门做前期的公司，俗称平台公司。就目前的结果来看，这些平台公司大部分巨亏，极少数成功了。成功了，自然获利丰厚。政府只看到了少数成功后的获利丰厚，没看到大部分的巨亏，就认为这些平台公司赚到的是暴利，于是，就将这些平台公司冠上了城市更新项目投机倒把者的帽子，政府就想着积极把国央企也拉到前期来做地，来代替这些平台公司。当然，这些平台公司的做地模式是有问题了，采用的是买断卖断的方式。就是将存量土地的开发权低价从原业主手中买过来，再高价卖出去。未来，平台公司必须向城市更新前期服务商转型。不管是国企还是民企，只要都没有行政权力的支撑，只要是基于同一个市场规则，他们应该获得相同的市场回报。城市更新网基于市场实践，认为真正的城市更新前期服务商，只要是真正完成包含了立项、规划、拆赔谈签三项内容的孵化工作，他们应该获得公平的孵化报酬如下图：
但遗憾的是，在城市更新市场化的探索遇阻之后，地方政府不是向民间问计，充分激发民间的创新精神，而是回归行政化，又把国企拿过来顶缸。因为国企听话，因为国企可以先不跟他们讲清楚工作报酬，先用行政命令让他们干活。干完活后，基于领导的看法或计划，去指定国企的报酬。既然是企业，不管是国有企业，还是民营企业，赚取公平、合理利润，是所有企业的职责。说国有企业不用考虑赚钱其实是一个伪命题。中央政府已经对城市更新和城中村改造定下了“市场化”的基调，摸索出一套行之有效的市场化模式就成了地方政府的职责。市场化，不是简单的口号，他是包含了国企民营同等公平地进入、同等顺畅地退出、同等清晰的盈利模式和同等公平合理的投资回报的一系列游戏规则。市场化更新/整备项目的前期本质上是一种风险投资，核心是一种“1+N”服务。从过去政府垄断的行政化做地，转向市场化的做地，意味着一系列根本理念的转变：如尊重原土地使用方的土地发展权；如规划从自上而下的政府意志单向传导向上下协同的协商式规划转变；如从行政征收为基础的土地产权归集到民事协商为基础的权益归集转变；如从拆迁补偿到权益收购转变等等。从建国到现在，市场化的城市更新没有以前的经验可借鉴，需要地方主政者有大智慧、大魄力，尊重并激发民间的创新精神，才能真正建立一套市场模式、催生一类新的市场主体、诞生一个新的市场空间。当然，市场也有失灵的时候。比如，业主意愿完全靠市场的自愿原则100%统一到一个标准上来，基本上就是一个不可能完成的任务。这时候，政府的行政强制力补位，就是政府的职责。比如，深圳首创的零星征收制度，就不是对市场化的否定，而是对市场化的补充。行政化，还是市场化，这是国内城市更新诞生以来的根本问题。不能名义上是市场化，实际上却是行政化；不能嘴上喊的市场化，实际做的却是行政化。不能中央喊着市场化，地方却做着行政化。这就是这次超大特大城中村改造意见出台，中央不断喊话，却不能激起民间资本投资浪花的原因。笔者按：本文来自于笔者跟随珠三角地区十余年市场化城市更新的探索实践有感而发。其中阐述的珠三角地区城市更新实践在行政化和市场化之间的摇摆，并非对珠三角地区城市更新探索实践的否定。相比珠三角，国内其他地区的城市更新市场化探索可以说尚未真正开始。城市更新领域市场化实践的探索，就像整个中国市场化改革实践的缩影。当市场化改革实践进入深水区，不知道路往何方时，走回头路，可能就是许多人最容易选择的路。
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