英国以合作战略为基础的城市更新管理机制对深圳政府城市更新管理的启示

近期在研究英国的城市更新实践，给笔者印象最深的是英国政府在城市更新管理中对合作战略的推崇和运用。英国的城市更新也经历了一个推土机式的以物质更新为主的城市更新时代。在经历了最初的混乱和原居民的强烈抵制之后，也才逐渐意识到多方合作战略为基础的运行机制，是城市更新可持续运行的前提条件，只有从项目最初启动开始，实现最广泛的社区参与，并适当照顾到原业主中的弱势群体和特殊群体，并最大程度考虑城市更新中的社会意义、环境意义，才能避免城市更新陷入僵局。

一、英国的城市更新合作战略和合作制度

英国的城市更新项目从启动最初，就要选择以地方为出发点，多部门参与、多方合作的运作机制作为项目运行的一个总的纲领。并通过“城市挑战”计划和“单一城市更新预算基金”的诱导政策，实现对合作机制的引导和激励（只有建立起了有效合作机制的城市更新项目才能获得政府的资金资助），并实现了有效的对合作过程的管理。

二、英国多渠道来源资助资金对城市更新合作机制的引导和激励

英国的城市更新从来就不是一个完全自发的以房地产开发为主导的市场行为。在上世纪60-80年代末，英国政府先后推出了废弃地补贴、城市开发补贴、城市补贴来有序引导私人资本进入城市更新领域。在90年代推出了英国城市更新中最有示范意义的“单一城市更新预算基金”竞标制度。所谓“单一城市更新预算”是指中央政府把贸易和工业部、就业部、交通部、环境部中与与城市更新有关的资金集中到一块，统一资助城市更新项目。而城市更新项目获取“单一城市更新基金”的方式是竞标，城市更新项目要竞标的前提条件是成立由地方公共部门、私人（即开发商/投资商）、公益组织、社区组织等一定范围内利益攸关者参与的合作组织。合作组织才是竞标的主体。竞标成功获得的资金将主要用于就业与培训、弱势群体救助、儿童关照、环境改善等方面，还有值得一提的是基金用来对社区参与能力的培养。现在，“单一城市更新预算基金”是英国中央政府支持英国城市更新的主要形式。90年代，每年的“单一城市更新预算基金”达几十亿英镑之多。除此之外，还有欧盟结构基金、公共基金、共有基金等城市更新资助资金来源，但无一不是把建立地方政府、私人、社区三方伙伴关系作为一个强制性的技术要求。一个城市或一个城市更新项目想要赢得基金，必须展现出公、私和社区三方凝聚共识、紧密合作的能力。

三、英国众多的城市更新合作组织对城市更新合作战略的保障

在“单一城市更新预算基金”等一系列基金资助制度的激励下，英国成立了众多的城市更新合作组织。如官方半官方性质的城市开发公司，主要负责特殊地区的城市更新，住房合作社和住宅行动信用社，主要负责旧住宅社区的更新等。另外还用大量为单个城市更新项目而成立的合作组织，如著名的泰晤士门户伦敦合作组织、切斯特行动合作组织、曼斯菲尔德钻石合作组织、伯明翰卡斯特山谷住宅行动信用社等。这些众多的合作组织是城市更新前期工作主要的承担主体，并通过竞标城市更新基金的资助，从而有力地保障了城市更新合作战略在英国的实施。

四、对深圳政府城市更新管理的启示

    深圳城市更新的一个重要特征是政府从依靠公权力推动的拆迁事务中退出，依靠原业主与开发商的市场博弈来决定土地增值收益在双方之间的分配。但由于缺少政府的有效引导和有针对性的激励政策，目前的城市更新的前期博弈处于混乱和无序状态，从而导致了深圳众多的城市更新项目陷入僵局。从英国的城市更新实践可以看出，离开了多以利益主体参与的合作机制，在法治和民主化进程不可逆转的今天，深圳的城市更新进程将越来越困难。吸取英国的经验，建议深圳政府通过设立激励合作机制建立的资金激励政策，并把合作机制的建立作为城市更新项目立项的一个前提条件，才能避免产生众多的城市更新项目推而不动的困境。