从“公众参与阶梯理论”解析深圳城市更新困局

在百度对“公众参与”的定义中，公众参与”是指一种有计划的行动；它通过政府部门和开发行动负责单位与公众之间双向交流，使公民们能参加决策过程并且防止和化解公民和政府机构与开发单位之间、公民与公民之间的冲突。

1969年，美国规划师谢里提出了著名的“公众参与阶梯”理论。如下图：

谢里将公众的参与程度从低到高划分为三个层次、八种形式。最低层次是非参与，其中最低形式是操作性参与，即权利部门或机构事先制定好方案，让公众直接接受方案。第二层次比第一层次的参与程度有所提高，权利机关开始将方案的部分信息向公众告知或披露，并将预先制定的方案进行少许的妥协或退让。如目前在我国较多采用的“公告、公示、通告”等公众参与形式。但这种参与信息的流动基本上是单向的，是从权利机关流向公众，公众缺乏反馈的渠道和谈判的权力。故这种参与实际上是一种象征性的参与。第三个层次的参与是目前欧美正在实践的参与形式，公众在知情权得到保障的情况下，全程参与，发表看法，共同决策。其最高形式是决策性参与，即公众直接掌握方案的审批管理权利。

目前，《深圳城市更新办法》规定，只有100%原业主拆迁补偿协议签订，开发商才能获得法律意义上的开发主体资格。如果一位原业主对开发商的规划设计、拆赔方案、服务态度等任何方面不满，他就可以通过拒签拆迁补偿协议的方式否决开发商的开发提案。从谢里的公众参与阶梯理论解释，就是政府从法律层面赋予了城市更新中的原业主对开发商所提开发提案的审批权利。但遗憾的是，目前深圳开发商在运作城市更新中，公众参与的形式基本上处于谢里“公众参与阶梯”中的第1-3阶，公众参与形式与目前深圳城市更新中公众所具有的公众参与权利严重不匹配，这就是目前深圳城市更新困局的深层次原因。

要打破目前深圳的城市更新困局，大幅度提高城市更新中的公众参与程度，大幅度改善城市更新中公众参与的形式才是正途。开发商重新期盼政府来帮自己解决拆迁问题完全是水中月，镜中花。在这方面，加拿大温哥华市在规划方面的公众参与方法，对深圳的城市更新具有很好的借鉴意义。

温哥华市城市规划中，鼓励少数民族和青年人参与到规划当中，并组织自愿人员参与城市规划过程。城市规划过程分为四个阶段。第一阶段为收集设想阶段，以活动小组的形式对市民分类，每一个活动小组提出对温哥华市未来的设想。规划人员将这些设想收集起来，将设想用图形和形象模型表现出来。第二阶段为讨论设想阶段，通过设想图形、模型展示会和专题讨论会收集公众意见，并分类确定出规划的主题和可能的选择。第三阶段为做出选择阶段，将专题讨论会中确定的主题编成“做出选择”实用小册子，每个主题给出4—5个选择，并注明选择的后果，通过发放“做出选择”实用小册子，得到市民反馈资料。再将市民们对未来的选择分析整理成四种不同方向，通过展示这四种不同方向未来的发展结果，让市民选择其中一种。第四步是送交议会表决阶段。规划小组根据所定未来方向确定一种建议草案，且公布于市民，市民可以对其提出观点，最后修改的建议草案交由市议会审批表决。