商业开发、棚户区改造、老旧小区整治，将成为城市更新的三驾马车

2016年1月份，深圳住建局网站公布了“2016年深圳市棚户区改造第一批项目计划（草案）”和“2016年深圳市棚户改造筹集项目库第一批项目（草案）”，广为人知的”福田岗厦河园片区城中村改造项目”和在深圳城市更新中具有标志意义的“木头龙小区城市更新项目”都赫然在列。

2016年3月份，深圳市政府采购网发布了“罗湖二线插花地棚户区改造服务项目”的采购需求公示，计划由政府投资150亿，由政府采用采购棚户区改造综合服务商的方式，对二线插花地位于滑坡和地质灾害隐患地区上的房屋实施棚户区改造，改造范围共涉及占地面积约54万平方米、1392栋建筑，约132.4万平方米的地上房屋。目前，该项目已由天健集团股份有限公司作为该棚户区改造项目的服务承接主体中标。

笔者从相关渠道获悉，早在2015年6月初，国家行政学院政府经济研究中心向学院提交了内参《关于加快推进老旧小区改造的建议》，该建议得到了李克强总理和张高丽副总理的亲笔批示。在建设部和国家行政学院的支持下，老旧小区改造产业联盟已经成立，以综合整治为核心内容的老旧小区改造将在国家层面得到大力推广。

2015年，深圳市规土委发布了“深圳市综合整治类旧工业区升级改造操作指引（试行）”，该指引针对旧工业区的综合整治，提供了从立项、到规划编制、到实施、到用地审批的操作指引，向城市更新行业发出了在拆除重建的基础上，旧工业区也提倡综合整治的信号。

2009年，深圳在国内首次颁布了地区的《城市更新办法》，开启了国内商业化城市更新的大幕。但在深圳城市更新的早期，本应具有更广泛意义和更多样模式的城市更新，被演变成了以开发商为主导的在存量土地上以拆除重建为基本形式的商业开发。政府在城市更新中大踏步后缩，让开发商和原权利人基于市场规则进行博弈后形成实施主体。开发商纷纷跑马圈地。但由于对拆迁问题的艰巨性估计不足，大量开发商圈定的项目处于停滞状态。于是，业界呼吁政府介入，希望动用公权力协助拆迁的呼声渐高。提出了强制征收和强制售卖两种强制拆迁的《深圳城市更新条例（草案）》进入公众视野。

但笔者对通过强制方式解决目前拆迁困局的前景并不乐观。抛开强制措施的法律依据和实际操作中的困难不说，并不是所有地区、所有项目都适合以开发商为主导，通过在存量土地上的商业开发来达到城市更新的目的。

作为企业，开发商在城市更新中的逐利行为天经地义。因此，对于某些商业开发价值不高、存在复杂历史问题的区域，开发商一般是不愿参与城市更新的。目前，政府一般通过肥瘦搭配的形式，通过高价值地区来带动低价值地区的城市更新。但近几年国家日益重视的棚户区改造，却提供了一条在低价值地区进行城市更新的可行路线。

老旧小区的二次开发商业价值是比较高的，也是开发商一直觊觎的一类城市更新。但老旧小区的业主维权意识比较高，且老旧小区的城市更新中，没有有效的业主组织进行牵头，因此，老旧小区的城市更新，进展一直缓慢。另一方面，老旧小区的业主目前的居住者很多是老年人，他们对多层建筑经过拆除重建，改造为高层建筑的单一改造方式是有抵触的。对他们来说，通过综合整治，实现对旧建筑的抗震改造、节能改造、适老性改造、设施完善，可能是他们更容易接受的一种改造方式。

因此，笔者认为，相对于在城市更新中对强制措施的期待，采用多样性模式、具有更加丰富内涵的城市更新实施路径，是一种更加有效解决目前城市更新困局的思路。笔者预判，在不远的将来，以拆除重建为代表的商业化开发，以城中村改造为代表的棚户区改造模式，以整合整治为代表的老旧小区改造，将成为城市更新的三驾马车。