零星征收,能否成为破解“木头龙”拆迁困局的一剂良药?

发布时间:2019-08-12 15:11:01 Clicks:0


深圳是个神奇的地方,房地产行业的很多新名词都是从这个地方诞生的。单单现在处于风口的城市更新行业,就有“城市更新、土地整备、利益统筹、片区统筹、更新单元、强制征收、强制售卖、M0用地、创新型产业用房”等几十个新词诞生于深圳。现在,为了破解像木头龙这样因为拆迁陷入僵局的城市更新项目,“城市更新零星征收”这个新词又在深圳诞生了。


城市更新零星征收,这个词一经公布,便引起了诸多媒体的报道和诸多专家的评论,众多媒体以“政府要对钉子户动手”、“钉子户大限已至”、“钉子户要投降”等夺人眼球的标题亮相,诸多专家也围绕着“征收合法性、有效性”发表了自己的看法,报道的诸多专家认为,征收是合法的,必要的,政府一介入,各区拆不动的项目有望解套;政府一介入,全面签约有望了。好像这个“城市更新零星征收”的举措,就是为了帮开发商“拔钉”,效果会像精确制导导弹对恐怖分子的“定点清除”一样有效。


作为在城市更新领域摸爬滚打近10年的专业人士,也来凑凑热闹,谈谈自己对这一话题的思考。


首先,笔者完全赞同,木头龙项目走到现在这个局面,征收是解决拆迁问题的“唯一解”。但与众多专家从公共利益的角度解释征收的合法性、合理性不同,笔者认为通过征收,解决城市更新拆迁困局完全有法可依,因为,在2012年颁布目前仍在生效的《深圳市城市更新办法实施细则》第六节关于“政府组织实施”的内容时,有如下阐述:


第七十一条:...拆除重建类城市更新项目在城市更新单元规划批准两年后,仍因搬迁谈判未完成等原因未能确认项目实施主体,经综合判断确有实施的必要性和紧迫性,且符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定的,可以优先纳入征收范围。

第七十三条 市场主体通过房地产作价入股、签订搬迁补偿安置协议、房地产收购等方式,已取得项目拆除范围内建筑面积占总建筑面积 90%以上且权利主体数量占总数量 90%以上的房地产权益时,可以申请由政府组织实施该项目。

政府对项目实施的紧迫性和可行性、市场主体提供的收购补偿方案的真实性和合理性、剩余房地产权益取得的可实施性等因素进行统筹考虑和综合判断,决定是否组织实施。


按照上面的内容,政府其实早就可以介入木头龙项目了。木头龙项目2013年4月份更新单元规划获审批通过,2015年年中签约面积和户数达到了双90%,按上面规定,政府最早2015年年中就可以介入木头龙项目了,但为何在4年多后的今天,政府才宣布动用征收强制力介入,点解?是政府不作为吗?


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显然不是,因为,针对木头龙项目,政府不但多次派工作组进驻木头龙,逐户劝说未签约业主;搭建“家园议事厅”等平台促进拆赔双方协商,乃至多次喊话未签约业主,说“政府最终可能会动用征收强制力解决拆迁问题”。那为何不早些动用征收强制力来解决木头龙的拆迁困局呢?


其实,在业界和某些专家欢呼“政府一亮剑,钉子户便投降”的时候,有意或无意忽略了一个问题:这几户“钉子户”和谁签约?签什么性质的协议?真如某些专家认为的,政府现在的举措只是为了展示行政威慑力,在威慑力之下,“钉子户”会乖乖地签约(和开发商)。


笔者对此是不敢乐观的。


因为据传,由于在拆迁过程中形成的深不可解的历史积怨,某个“钉子户”现在的唯一诉求是:不谈补偿价格,签约的前提条件是前期进入的开发商退出。在这种情况下,除非政府真正动用征收强制力,否则,难以想象这户“钉子户”会签约(和开发商)。


那么,如果我们把最终动用征收强制力解决了木头龙的拆迁问题后的后续操作做下推演,便会发现实际操作中存在的技术难题:

房屋征收是一种行政行为,征收的主体只能是某一级政府部门或其授权的非盈利机构,是政府以国家强制力为依托,对公民房屋按照政府单方制定的(补偿)价格强制性将公民的房屋所有权权益转移至政府手中的一种行政行为。国家严令禁止开发商参与(行政征收)搬迁。


而城市更新市场化拆迁本质上是一种完全基于双方自愿的民事行为,是拆迁双方基于完全自愿的交易原则进行的一种市场收购行为。是否交易完全由交易双方自行决定,不受任何行政或任何其他第三方(包括已签约的业主)的干涉。是开发商在支付拆赔双方认可的对价后,将被拆迁人的房屋所有者权益转移至了开发商手中,而开发商将按拆赔协议的约定对被拆迁人进行对价支付(货币补偿或房屋回迁),实际上将被拆迁人对原房屋的所有者权益(物权)转换成了开发商须对被拆迁人按约定进行支付的债权。


那么,是否真如业界所期望的那样,零星征收后,木头龙项目就可以继续沿着原有城市更新的轨迹向下推进呢?


按照《深圳城市更新办法》的政策规定,开发商只有通过签订拆赔协议、物业收购、合作开发三种方式,将项目范围内所有房屋的所有者权益转移至开发商手中(俗称权利主体归一),此开发商才能被确认为实施主体。因此,要继续沿着原有城市更新的轨迹往下走,需政府将手中通过强制征收获得的“钉子户”房屋的所有者权益转移至前期进入的开发商手中,开发商才能被确认为实施主体。这时,问题就来了:政府能将手中通过强制征收获得的“钉子户”房屋的所有者权益转移至前期进入开发商手中吗?如果能转移,前期进入开发商需要向政府支付怎样的对价?


我们先假定可以转移,那么前期开发商如何向政府手中的被征收房屋支付对价呢:是政府征收补偿协议确定的价格;还是征收补偿价格加上工作费用成本;还是征收补偿价格加上工作费用成本再加上一定程度的溢价。前两种肯定不行,那样就是赤裸裸地在帮前期开发商充当拆迁打手了。第三种方式的难点是,溢价多少,才不影响到政府强制征收的公共利益属性呢?政府为了保障棚改的公共利益纯粹性,顶住了几个国有开发企业的游说压力,坚持在棚改中不配建一平米的商品房(深圳棚改中只有回迁房与保障房)。那么,在此,溢价多少才能不影响到强制征收的公共利益的纯粹性,从而继续保持征收强制性的法理基础呢?显然,这个溢价的具体数值很难去明确。


另外,在目前的社会环境下,不管以任何理由,政府要向市场主体转移国有财产或权益,必须通过公开招拍挂方式进行,显然,政府零星征收后直接将被征收人房屋的所有者权益交到前期开发商手中是存在法律上的逻辑障碍的。


有人可能会说,将前期开发商手中通过民事收购获得的被拆迁户的房屋所有者权益按照一定价格转移到政府手中,然后政府将一个完整的项目范围内所有房屋的所有者权益通过公开招拍挂转移到前期开发商手中不就可以了吗?当然可以,这个路径就是2015年8月份曾经闪过的《深圳市城市更新条例》中的“强制售卖”逻辑。关键这个逻辑的执行存在着两个难点:一是用什么样的价格基准回购前期开发商手中房屋的所有者权益,是征收补偿价格基准,还是前期开发商已发生的投入基准,抑或是某一种客观价格基准;二是如何确保前期开发商在公开招拍挂中能重新获得项目范围内房屋的所有者权益,从而继续后续的城市更新开发,难道是使用处于灰色地带,存在较大争议的“定向招拍挂”。


当然,也有人可能会说,政府将项目范围内所有房屋(包括开发商已通过民事收购获得的房屋)全部征收至政府手中,然后,自己进行非商业性开发就行了。当然可以,这就是现在深圳老旧小区主推的棚改模式。但依然存在政府如何对前期开发商的投入进行补偿的问题。因为,政府的每一分钱都是纳税人的钱,政府能否用纳税人的钱去填前期开发商投入的窟窿,也就是业界俗称的“接盘”?


为了理清这个问题,我们下面对前期开发商在木头龙项目截止目前运作中发生的费用加以梳理:

木头龙前期开发商在木头龙项目的投入,大致可以分为六类:

(1)支付给第三方的技术费用,如测绘、核查调查、规划设计、策划顾问、法律顾问、税务顾问等专业费用。

(2)支付给业主的清空清租费用,如装修费、搬家费、停产停业损失费、奖励费等。

(3)支付给业主的过渡费,一般是按3-5年进行预算,但木头龙支付给部分业主的过渡费已近10年。

(4)前期开发商自己支出的人员费用、办公场地费用、办公开支、宣传费用等。

(5)前期开发商为了实现对项目的控制,在进入项目时溢价(超出市场水平的高价)预先收购的部分项目范围内的物业(即俗称的开发商自己“埋钉”)。

(6)前期开发商为了获取项目,向对项目的锁定和推进有影响力的个人或组织支付的费用,这部分费用一般无发票,俗称“台底费”。


为了便于说明哪些费用可以补偿,哪些费用不便补偿,笔者将费用分为如下几类:

(1)有效成本:是有助于项目推进的合理限度内的必要支出,如前述的技术费用、清空清租费用、办公费用、合理限度内的过渡费、符合市场价格水平的物业购入、合理的能够公开的“台底费”。

(2)无效成本:就是实际上对项目推进并未产生实质性推进作用的支出,如超过合理限度的过渡费、埋钉费、台底费。

(3)有票成本:是指有与费用支出相对的正规发票,且税务部门认可做进开发成本的支出。

(4)沉没成本:是指项目被中止后形成的残余价值、项目被转移后形成的补偿价值不足以弥补前期投入形成的亏损。

(5)客观成本:是指一个平均水平的操盘者将一个城市更新项目操盘至实施主体确认所要花费的客观支出。客观成本一般由政府公布作为业界参考。


木头龙项目中,政府该对开发商前期投入的哪些成本进行买单呢?是所有成本,还是有效成本,抑或是有票成本、客观成本?

笔者认为应该是“客观成本”。


对于陷入僵局的城市更新项目来说,到政府通过“零星征收”强制性接盘时,前期开发商的实际投入肯定是大于客观成本的。政府按客观成本对前期开发商进行补偿,实际上是坐实了前期开发商的沉没成本,将其暗亏变成了明亏。因为,木头龙项目即使现在产生了诸多的无效成本,相对于其可销售的天量货值来说,只要前期开发商能做项目,应该来说还是有得赚的。


综上,政府通过“零星征收”的强制性接盘破解木头龙的拆迁困局,对政府、对已签约的业主,甚至对未签约的业主(终于不用煎熬了)都是一剂良药,但对于前期开发商来说,可能是一副难以下咽的苦药!笔者这时也终于明白,为什么在2015年就可以强制性接盘的政府介入,一直拖到四年后的今天,政府才开始“提示”要执行!


近两年,政府一直在对占坑的城市更新项目进行清理,但基本上是雷声大,雨点小。政府一句话,占坑者自行理清经济关系。但占坑者目前即使愿意退出,也会向接盘者要一个“接盘补偿天价”。值得欣慰的是,木头龙的零星征收,可能促使政府尽快公布城市更新前期运作的“客观成本”,从而为目前政府城市更新清坑行动所引发的市场化接盘提供接盘补偿的参考依据。


【延伸阅读】

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占坑●击鼓传花●清坑●赌石●并购及估值●孵化

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