从一图变化读懂城市更新实施模式的变迁

前言

如果问城市更新最大的创新点在哪儿，毫无疑问是存量土地的再开发不用再经过政府征收环节而直接进入市场（即现在大家都在关注的拆除重建类的城市更新，下同）。也即政府放开了垄断几十年的存量土地的一级开发（更多为存量土地在市地重划下的土地整理，开发的成分要少），可以由社会资本进入该领域。但从1990年土地作为资本能够进入市场以来，这次放开是对土地这种资产要素进入市场，是一个更进一步的放开。但社会资在该阶段如何进，如何出，如何获利，到今天，都还在摸索之中。我们本文从一张图的变化去读懂城市更新实施模式的变迁，看清城市更新实施模式的现在和未来......

一、史前期（2004年前-2009年）

当时在立项时即确认由哪家开发商作为建设单位（即现在的实施主体），只要这家单位顺利搞定拆迁，土地就可以协议出让给这家开发商。如何确认由哪家开发商做实施主体，由谁来决定，这里面的弯弯绕绕，大家都知道。但由于这一土地出让方式与2004年8月31日中央确定的“所有经营性用地必须经招拍挂（即征收后招拍挂）进入市场”直接相冲突，后来，这些项目在2007-2008年陆续被叫停了。

二、野蛮生长期（2009年-2016年

2009年《深圳城市更新办法》横空出世，以地方政府政策规章的形式确认了土地协议出让制度，且这一制度得到了中央的认可，并形成了一套系统的城市更新前期运作体系，如下图：

  这一时期的城市更新运作体系，确立了立项、专规、拆迁城市更新前期运作的这三个基本环节，提出了申报主体和实施主体的概念。申报主体做立项申报、专规和拆迁，实施主体做开发。并也说明，申报主体并不一定是实施主体。但政府只接受申报主体申报专规，只同意申报主体签订拆赔协议，而只有完成拆赔协议签订的申报主体才能被确认为实施主体。很多人突然发现，成为申报主体，相当于锁定了实施主体，只要完成拆迁，就可以成为实施主体了。这就是城市更新一二级联动的由来。也是在野蛮生长阶段“占坑”的基本逻辑。

于是，众多资本一拥而入，通过成为申报主体，将申报主体的工作向前推一小步，甚至一步也不推，就开始卖实施主体这个“楼花”。而最早成为申报主体的那一批资本，基本上和村领导有着千丝万缕的联系。于是，一个村长身边，围绕着多个甚至数十个开发商老板，那时也流传着要获取项目，找市长不如找村长的说法。

这些一头扎进申报主体的资本，许多对城市更新前期运作并不专业，很多也并不具备后期开发的能力。很多项目被“卖猪仔”，也出现了很多项目“围而不推、推而不动”的情形，即城市更新项目流转中的乱象。

三、探索期（2016年-现在）

为了遏制这些乱象，也为了消除确定实施主体中的腐败行为，2016年8月份，深圳强力在城市更新流程中加入了村集体资产交易公开招引开发商制度，即俗称的村改项目上平台制度。这种制度规定，村改项目，必须通过公开方式引入开发商。这种公开招商制度，不管谁做申报主体，必须通过公开方式引入实施主体（实际为意向实施主体，只有完成了产权归一的意向实施主体，才能称为实施主体）。

这时候，强区放权走上了历史舞台，体现在城市更新运作上，各区开始各自探索，百花争鸣。最受政府欢迎的，是在专规出来后，由公开招商确定的市场主体开展拆迁，拆迁完成后，再确认其为实施主体，如下图：

当然，有些区是在立项后就开始公开招商，如下图：

甚至还有一些区，在立项前，就通过公开招商的方式，招选意向实施主体，如下图：

只不过，这时，申报主体和意向实施主体合二为一，意向实施主体/申报主体又可以方便地卖实施主体的“楼花”了。

这些摸索中，最有代表性的，就是龙岗在2018年提出的意向合作方制度。所谓的意向合作方制度，就是开发商在成为实施主体之前，先和村集体签个意向合作协议，开发商帮着村集体解决规划问题。在专规解决之后，再公开招选正式合作方（即意向实施主体），意向实施主体完成拆迁后，被最终被确认为实施主体。示意如下图：

这个制度开启了业界俗称的“两次走平台”制度。制度设计的初衷是第一次走平台，选到最适合做立项和专规的资本和操盘主体，第二次走平台选到最适合做拆迁和开发的开发商。并明确规定，意向合作方不一定就是正式合作方。当意向合作方不能成为正式合作方时，由成为正式合作方的开发商将意向合作方开展立项和专规工作的有票成本支付给意向合作方。对于意向合作方来说，不能成为正式合作方，将会形成其经济上的巨亏。因此，意向合作方必然采用优先权设置、排他性门槛、在未来的拆迁中埋钉等一切手段阻止其他开发商的进入。结果是，目前，99.999%的意向合作方都成为了正式合作方，第二次走平台基本上形同虚设。

   政府相关部门也看到了这一点，开始了新的两个方面的探索。

一种探索是将意向合作方改成前期服务商，力图降低项目前期市场主体对项目走向的把控力，并在开发权招商（即第二次走平台）时引入竞价机制。前期服务商制度走的最前沿的，不是深圳，反倒是东莞。而深圳的重点城市更新单元在东莞之后也开始引入前期服务商制度（主要是龙岗）。该模式可以用下图表示：

  该模式明确规定，前期服务商不能签拆赔协议，要签，也是以村集体作为拆赔协议的签约主体，其他小业主的预期开发权益归集到村集体手中，以增大前期服务商埋钉的难度。这个模式，已经初步具备了笔者在业界一直呼吁的城市更新孵化模式的雏形。但遗憾的是，政策并没有赋予在前期项目孵化工作中投入风投资金、人力和各种资源的前期服务商与风险相对应回报的权利，而仍然是规定前期服务商参与意向实施主体的竞争，如没有被选为意向实施主体，由中标开发商对前期服务商的有票成本进行弥补。这种情况下，只要前期服务商不能成为中标开发商，从经济上来说，仍然是巨亏。这时，前期服务商就陷入了两难境地：将项目孵化中的立项和专规工作做得越好，越容易吸引其他开发商在开发权招标时过来竞争；项目孵化中拆赔谈签的工作做得越好，其他开发商竞争就越容易。因此，除非前期服务商对项目开发权走向有充分的把控权，否则，前期服务商肯定会怠于孵化工作的推进，因为，其付出没法保障回报。东莞2018年出台前期服务商制度的政策，2019年正式实施。3年时间里，有340个项目确定了前期服务商，但至今仅有15个进行了开发权招商，是否有笔者分析的上述原因，尚不得而知。另外，走到了开发权招商的这15个项目，基本上都是前期服务商或前期服务商的关联方中的标。东莞目前已基本停止了前期服务商的招商。

政府部门的另外一个探索，就是不管是一次走平台也好，两次走平台也好，简单粗暴地直接规定由国企来承担。去年8月份广州流传出来的城市更新前期原则上由功能性国企承担的指导性文件，就是这一倾向的反映。这就是城市更新业内俗称的“国进民退”。毕竟国企都听政府的，让哪家国企成为前期服务商，开发权交给哪家国企，政府部门领导关起门来开会研究即可，不一定完全遵从市场规则的。

   在探索期，最经典的探索是老旧小区城市更新探索。在2009年深圳城市更新元年，深圳老旧小区城市更新平等地向所有资本开放。结果所有资本，特别是嗅觉灵敏的民营资本蜂拥而入，基本上每个具备城市更新潜力的旧住宅区都入驻了几个开发商。不同入驻的开发商之间为了争夺开发权，不仅相互之间打得“头破血流”，还使用各种本事，有时甚至在不考虑开发权落地可能性的情况下，夸大更新回报，拉拢业主，甚至欺骗业主。既给业主的思想造成困惑，还造成了扰民。于是，2017年，深圳市政府把市场化更新的门关了起来（虽然后来有象征性地开了条缝），明确旧住宅区只能做棚改。棚改基于公共利益，除了商品房，剩余全部为保障房。棚改使用财政资金，并明确棚改由人才安居集团（政府平台单位）或国企作为建设单位。但财政资金毕竟是有限的，且财政资金的内循环无法激发民间资本的活力。棚改也耗费了大量的行政资源（基本上棚改的指挥长都由区级领导的一把手或二把手担任）。深圳意义上的旧住宅区棚改已尽显疲态。于是，更新条例中有了对旧住宅区市场化更新探索的风声。同时明确旧住宅区城市更新的前期工作由政府开展，在把前期的立项、专规、谈签等前期孵化工作完成后，再公开招引开发商。但政府是否有精力、有动力用财政资金开展前期的高风险工作，尚未可知。在过去的5年，有众多的旧住宅区业主都向政府提出了棚改申请，但基本上申请都如泥牛入海，一去无音讯......

经济规律是不以人的意志为转移的。不管是国有企业，还是民营企业开展城市更新前期，在以业主自愿和市场自愿为基础的城市更新中，都无法改变城市更新前期的高风险投资性质。不管是国企还是民企，赚取合法、合理利润都是企业的基本使命。在面对高风险投资时，国企将通过行政方式获得市场权益以国有/民营合作的方式分享给民企，并将风险投资责任转嫁给民企，并从中获得合作收益，成了城市更新前期运作或明或暗的运作标配，甚至演变成了国企的卖帽子游戏，不得不说可能出乎了“国进民退”决策者的意料。另外，经济活动中的避险，是所有理性投资方的合理经济举动。在城市更新前期无法获得与风险相对应的回报时，国企开发商是否也会为了锁定开发权而埋钉，也为未可知。

四、成熟之期、是否可期？

中央推出市场化城市更新的一个最重要的目的，就是向社会资本（包括国有企业资本和民营企业资本）开放存量土地的一级整理。这样，既能将政府的精力释放了出来，管更重要的事情；也打消民众对政府垄断存量土地的一级整理，是土地资源唯一供应者，政府过度参与市场经济活动等的各种质疑。因此，2009年，中央首先把城市更新/三旧改造的试点城市放在了市场最活跃的珠三角双城——深圳和广州，特别是深圳，中央希望深圳在城市更新方面继续为全国趟一条路出来。

但在两个试点城市试点后的第12年，中央又在全国推出了21个试点城市。说明两个城市的12年试点，都还未形成一套标准化的、容易复制的、可向全国推广的成熟的城市更新实施模式。

作为紧紧伴随珠三角城市更新历程的实践者，笔者一直认为，随着城市更新的内涵越来越丰满，运作上越来越复杂、越来越精细，城市更新前期运作所投入的资金、人力、交付成果的表现方式、评价方式和后期都完全不同，且投入资金的额度、投入人力的数量、对项目成败的影响力，都不是一个能够忽视的阶段。但遗憾的是，城市更新的前期运作，即项目孵化，到今天，还是一个依附于后期开发的阶段，收益也需要从后期开发收益中不明不白地获得。

  城市更新的前期运作，即城市更新项目的孵化，需要成为一个独立的运作单元，需要明确该阶段的风险资金如何进入、如何退出、如何获利？该阶段的客观成本如何定额、客观周期如何核定，风险如何分配、流程如何固化，资源如何竞价......。虽然这些都还不成熟，但到了是该明确的时候了。不然，围绕着开发权的混乱争夺不会平息，市场配置开发资源的目标始终难以实现。这些，需要政策制定者拥有再造一块市场的魄力。需要在改革进入深水区时有更大的改革魄力.....

城市更新成熟之期，是否可期，让我们拭目以待......